«Обов’язковою умовою залучення іноземних інвестицій в Україну є реальна реформа правоохоронних органів»

Свого часу Альгірдас Шемета очолював Міністерство фінансів Литви, обіймав посаду єврокомісара з оподаткування, митного союзу, аудиту та боротьби з шахрайством. У грудні 2014 р. його призначили (за рекомендацією ЄБРР) бізнес-омбудсменом в Україні. Скоро спливає термін його повноважень, і БІЗНЕС вирішив поговорити з паном Шеметою про наявність успіхів та невдач України у сфері захисту прав бізнесу.
Які бачите перешкоди та виклики в Україні для ведення й розвитку бізнесу?
— Наразі Україна посідає 71-е місце в рейтингу Doing Business. Тобто прогрес з точки зору умов ведення бізнесу є, проте цього недостатньо, щоб сюди хлинули інвестиції. Перешкод для залучення інвестицій чимало. Насамперед у середовищі іноземного бізнесу досі є переконання, що корупція в Україні не переможена. І хоча в останньому рейтингу Transparency International Україна піднялася зі 130-ї на 120-ту позицію, це надто далеко до рівня передових країн. Тому багато ще слід зробити, але головне — змінити сталу думку, що бізнес в Україні неможливий без корупції. Саме це утримує іноземних інвесторів, які не звикли до таких умов.
Ще один “камінь спотикання” — українська правоохоронна система. Звичайно, є позитивні зрушення: ухвалення законів “Маски-шоу стоп-1” і “Маски-шоу стоп-2”. Вони сприяли усуненню найгрубіших порушень проти бізнесу, коли люди в балаклавах здійснювали несанкціоновані обшуки зі зброєю, вилучали документацію тощо. Проте порушень з боку правоохоронців ще достатньо, й Офіс бізнес-омбудсмена часто стикається з ними в своїй роботі (незаконне вилучення майна, невиконання вироків судів, подовження кримінальних проваджень під різними приводами). Все це негативно впливає на бажання іноземного бізнесу приходити в Україну. Тому наразі вкрай важливо нарешті зважитися й створити Службу фінансових розслідувань, що займалася б такими злочинами, а також забрати ці функції в інших правоохоронних органів. Про це наш Офіс говорить вже не вперше. На жаль, безрезультатно…
Однак вже давно час це зробити, бо іноземні інвестори не звикли мати справу з правоохоронцями, а в Україні — це повсякденна практика, що підвищує ризики інвестування.
Також в Україні гостро стоїть питання захисту прав власності. Особливо слід сказати про рейдерство. 2016 р. після ухвалення антирейдерських законів активність рейдерів дещо знизилася, однак незабаром вони пристосувалися і знову розвинули свою діяльність. Щоб ліквідувати розквіт рейдерства, має бути законодавчо прописано неминучість покарання. І ми вже надавали українському уряду низку системних рекомендацій з цього питання.
На які органи в Офіс бізнес-омбудсмена скаржаться найчастіше?
— Здебільшого на Державну фіскальну службу України (ДФС). Співробітники ДФС не завжди якісно опрацьовують питання, що аналізуються під час перевірок, адміністрування ПДВ та інші податкові нюанси. Але я сподіваюся, що оголошена реформа зробить ДФС ефективною сервісною службою, що сприятиме залученню іноземних інвестицій.
Ви згадали про нерезультативність боротьби з корупцією в Україні. Тобто команда Петра Порошенка зробила так званий косметичний ремонт: начебто вивіска нова, а суть колишня…
— Не все так однозначно. Чимало зроблено для покращення юридичної бази та створення інститутів боротьби з корупцією. Але було недостатньо політичної волі зробити боротьбу з корупцією не формальністю, а реальністю. Адже серйозна боротьба з корупцією починається саме “зверху”. На жаль, наш Офіс бачить багато недоліків у цій роботі.
А точніше?
— Наприклад, я вкрай невдоволений діями НАЗК, яке за законодавством має величезні повноваження. І якби вони використовувалися ефективно, то з точки зору превенції корупції її рівень був би не таким високим. Що стосується неминучості покарання за корупційні дії, то тут теж успіхів мізерно мало.
Одною з перепон для залучення іноземних інвестицій в Україну ви назвали невиконання судових рішень. Хто винен у цьому? Адже в країнах Євросоюзу немає таких проблем…
— Про масове невиконання судових рішень в Україні говорить не лише наш Офіс, але й Європейський суд з прав людини. Звісно, це негативно впливає на судову реформу та, як результат, і на оцінку суспільством судової системи. Та винних в цій ситуації визначити складно, бо є так званий культурно-ментальний аспект. В Україні чомусь багато хто вважає, що якщо ти не згоден з вироком суду, його можна не виконувати. В країнах ЄС такого немає: там всі виконують судові рішення, інакше — жорстке покарання. У моїй рідній Литві немає традиції невиконання судових вироків, і я навіть не пам’ятаю, коли це було для литовців проблемою.
Позиція України з даного питання дуже відрізняється від позиції країн ЄС. Хоча в Україні теж є стаття Кримінального кодексу, що передбачає покарання за умисне невиконання вироку суду. Проте на практиці правоохоронці майже ніколи не можуть довести умисел невиконання, тому в Україні покарань за це вкрай мало. Зважаючи на ситуацію, наприкінці квітня наш Офіс направив до Міністерства юстиції свої пропозиції щодо вирішення цієї проблеми.
І що порадили?
— Пропонували ввести адміністративну відповідальність за факт невиконання вироків українських судів. Гадаю, застосування такої законодавчої норми має спонукати чиновників державних органів до виконання судових рішень.
Також ми часто стикаємось з відмовами держорганів виконувати вироки суду через подачу касацій. Але якщо вердикт суду касацією не призупинено, то він набирає законної сили і його слід виконувати. Тобто оскарження справи в касаційній інстанції не скасовує вимогу про виконання судових рішень. Однак багато державних служб ігнорують ці правила. Те ж саме можна сказати і про правоохоронців: вони часто-густо посилаються на неможливість виконання вердикту суду через вилучення речей або майна на експертизу тощо. Проте це не звільняє від виконання судових рішень. Ба більше, така ситуація вкрай нервує й навіть дратує бізнес. Тому хотілось би побачити відчутний прогрес у цій сфері. Крім того, ми вважаємо, що в цілому слід серйозно збільшити відповідальність співробітників держслужб. І такі пропозиції вже передані до Адміністрації Президента, щоб внести відповідні зміни у законодавство України. Тобто ми хочемо, щоб будь-яка неправомірна дія спричиняла відповідальність співробітників держслужб. Наразі певна відповідальність є (на рівні нинішнього Закону про державну службу), але на практиці вона не діє.
Ви згадали про рейдерство. Кажучи про нього, не можна обійти питання системи реєстрації прав власності. Адже, мабуть, лише в Україні можна вранці прокинутися й дізнатися, що за ніч твій бізнес переписано на інших осіб. І таких прикладів безліч…
— Коли я приїхав до України 2014 р., питання реєстрації власності було тут вкрай складним: всі процедури були забюрократизовані. Але 2015 р. провели реформу, процес лібералізували. Україна навіть значно покращила позиції у рейтингу швидкості реєстрації бізнесу. Та водночас було обрано надто ліберальний підхід: повноваженнями реєстрації власності було наділено не лише місцеві органи влади. Паралельно дозволили створювати певні реєстраційні суб’єкти в регіонах, які теж могли реєструвати майно по всій країні. Це призвело до того, що рейдери почали використовувати такі можливості — найчастіше у змові з реєстраторами. Тому ми виступаємо за те, щоб реєстраційні дії виконували професіонали, які нестимуть жорстку відповідальність за них. Зараз вже вжито заходів, щоб проблемне питання екстериторіальності було вирішене, і на технічному рівні наразі вже неможна зареєструвати майно в іншому регіоні. Ба більше, є можливість отримати повідомлення про проведення підозрілих дій з реєстрації майна.
У своїх системних рекомендаціях наш Офіс пропонував, щоб подібний порядок було введено і для корпоративних прав, адже часто рейдерство пов’язане з узурпацією корпоративних прав бізнесу. Нам відомо, що Мін’юст і Світовий банк досягли домовленості щодо запровадження такого сервісу, їх реалізують після запуску ЄДР на новій платформі. Паралельно погоджується технічне завдання на створення аналогового sms-маяка, що існує в Державному реєстрі прав виключно на базі ДП “Національні інформаційні системи” без залучення ТОВ “ЛІГА: ЗАКОН”. Але це дуже важливий елемент захисту від рейдерів разом з неминучістю покарання для нотаріуса та реєстратора, який запобігав би різним неправомірним діям. Тому що зі злодіями (а рейдерство — це крадіжка!) одними законами боротися складно. Злодіїв треба карати! Лише тоді це матиме превентивний ефект для потенційних рейдерів.
А як ви оцінюєте діяльність Комісії при Мін’юсті з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації?
— Ми вважаємо, що її існування — позитивний і прогресивний крок для боротьби з рейдерством. Адже що більше проблем можна вирішити на досудовому рівні, то ефективніше діє адміністративна система. Тому що суди в Україні надто переобтяжені, забирають багато часу й грошей. Наприклад, у багатьох країнах розвиваються системи досудового адмінрозгляду, що допомагають вирішити проблему до слухань. І згадана Комісія при Мін’юсті є саме таким органом.
Що стосується рішень Комісії, то ми не завжди згодні з її баченням, тому їй слід підвищувати ефективність своєї роботи. Хоча коли бізнес звертається до нас з певною проблемою, а ми, у свою чергу, до Комісії, вона ухвалює рішення на користь наших оскаржувачів. Проте є одне “але”: Комісія сама не ухвалює рішення, а лише робить висновок і рекомендує його до розгляду заступнику міністра юстиції.
Чи відомі вам факти винесення цією Комісією рішень на платній основі?
— Є різні розмови, але я не можу говорити про кейси, що не проходили через наш Офіс. А по наших скаржниках ми не мали таких прецедентів. Звісно, важливо, щоб ця Комісія працювала максимально прозоро й ефективно. І було б добре, якби досудові слухання проводилися публічно (у разі згоди скаржника), щоб усі спостерігали за тим, що відбувається.
Наразі в Україні є бізнес-омбудсмен, Комісія Мін’юсту з питань розгляду скарг у сфері держ­реєстрації, антирейдерська комісія при Кабміні. Хто ще і як повинен забезпечувати власність й корпоративні права в Україні? Де “вузьке місце” системи?
— На мій погляд, “вузьке місце” криється в тому, що всі типи рейдерських атак не завершуються кримінальним покаранням винних. За нашими даними, в Україні вкрай мало справ, які завершилися хоча б відкриттям кримінальних проваджень, не кажучи про більше. Правоохоронні органи не хочуть цим займатися! Але так не повин­но бути: сама спроба рейдерської атаки має жорстко каратися. Для цього й існують правоохоронні органи. До речі, одна з наших рекомендацій у системному звіті (яка досі не виконана!) — створення методичних рекомендацій для слідчих-правоохоронців: яким чином слід проводити розслідування, щоб мати потрібний результат. І, на мій погляд, безповоротність покарання за злочин — найкращі ліки. Тобто потенційні рейдери мають боятися, що їх покарають.
Ще хочу підкреслити: рейдери — це не лише ті, хто здійснює напад, але й їхні спільники. Адже здійснити рейдерську атаку без сприяння реєстраторів та інших державних чиновників вкрай складно. Тому хотілося б бачити вищу, ніж зараз, ефективність роботи правоохоронних органів щодо виявлення рейдерів, їхніх спільників і замовників.
А чи фіксує ваш Офіс зловживання повноваженнями щодо бізнесу з боку правоохоронних органів?
— Я можу назвати типові порушення, з якими ми стикаємося, коли до нас звертаються скаржники. Найчастіше це вилучення в процесі обшуків майна або його частки, не передбаченого рішенням слідчого судді. І відбувається це під різними приводами: “речовий доказ”, “передано на експертизу” тощо. Ба більше, навіть за наявності дозволу судді на повернення майна правоохоронці не роблять цього. Тобто вони самі не виконують рішень судів. І таким прецедентам наш Офіс активно протистоїть.
Як саме?
— Ми створили ефективний механізм співпраці з правоохоронними органами — так звані експертні групи, і регулярно зустрічаємося на рівні керівництва прокуратури, поліції та СБУ. Коли зустрічі проходять на найвищому рівні, часто проблеми вирішуються на нашу користь. Але якщо говорити про нижчі ланки правоохоронців, там такого беззаконня безліч. Тому я неодноразово повторюю: обов’язковою умовою залучення іноземних інвестицій в Україну є реальна реформа правоохоронних органів. На жаль, досі реформи не відбулися, що викликає невдоволення — насамперед з боку бізнесу.
Також значна кількість скарг стосується дуже тривалих термінів кримінального розслідування. В нас були випадки, коли такі провадження розтягувались на три-п’ять років. При цьому ніяких процесуальних дій ніхто не веде, і, звісно, оскаржувач перебуває у “підвішеному стані”. На щастя, в нових кодексах вже передбачені терміни проведення кримінальних проваджень (максимум — два роки). Це те, чого ми домагалися в своєму системному звіті. Хоча по старих кримінальних справах ситуація без змін.
Ще частку скарг складають нарікання на незаконне відкриття кримінальних справ. Такі приклади пов’язані насамперед з податковими питаннями, коли під час податкових перевірок здійснюється тиск і постраждалий оскаржує його в адміністративному порядку або до суду. Та, незважаючи на це, кримінальні провадження відкриваються, що може бути пов’язане з тиском правоохоронців на бізнес. Окрім цього є скарги на СБУ, коли за її клопотаннями зупиняють вантажі на митниці. Але, за статистикою звернень бізнесу в наш Офіс, за останні кілька кварталів скарг на СБУ поменшало.
Ви згадали про проблеми на митниці. Ваш заступник Ярослав Грегірчак в інтерв’ю DW минулого літа сказав, що ситуація на митниці стимулює корупцію. А ваша заступниця Тетяна Коротка заявила у ЗМІ, що в Україні щодо бізнесу діє корупційна схема та існують певні “відкати”. Ви такої ж думки про українську митницю?
— Нещодавно ми підбили підсумки I кварталу 2019 р. На жаль, слід зазначити, що за цей період значно збільшилася кількість скарг з митних питань. У нашому звіті ми представимо аналіз усіх скарг. Є декілька їхніх типів. Насамперед, це оцінка вартості товарів, що перевозяться через кордон, а також затримки з їхнім розмитненням самою митницею або за клопотанням різних правоохоронних органів. Так не має бути, бо митниці слід функціювати самостійно й не піддаватися впливу інших органів. Виключення — відкриття кримінальної справи щодо певного перевізника.
“Обов’язковою умовою залучення іноземних інвестицій в Україну є реальна реформа правоохоронних органів”
Також є претензії до класифікації товарів. Адже від класифікації залежить митний збір на них. У цьому питанні особливо багато безладу на українській митниці, й у своєму системному звіті ми запропонували, щоб усі процеси перекласифікації стали публічними. Я займався кілька років митними питаннями в ЄС, і там всі рішення щодо перекласифікації товарів робляться лише публічно. Окрім цього є претензії щодо переплат митних зборів. Часто імпортери, щоб не затримувати товар на митниці, сплачують завищений митний збір, ввозять товар до України, а потім звертаються до суду, виграють справу і стягають з митниці переплачені гроші. Але є непоодинокі випадки, коли митниця відмовляється добровільно сплачувати ці суми, і тоді в конфлікт доводиться втручатися Офісу бізнес-омбудсмена, щоб захистити інтереси наших скаржників.
І що робити, аби вибратися з цього “болота”?
— Важливо здійснити системні зміни, і ми запропонували низку першочергових вдосконалень. По деяких з них навіть вже є прогрес. Наприклад, прийняте та впроваджується у життя законодавство щодо “єдиного вікна” на митниці. Звісно, поки воно не стовідсотково ефективне, проте процес запущено. Не надто позитивним є те, що багато перевірок товару робиться безпосередньо на кордоні. Наприклад, в ЄС на кордоні перевіряють мізерну кількість товарів (кілька відсотків) — акцент робиться на огляді після процесу розмитнення.
Це як?
— Товар випускається у вільну циркуляцію — звісно, за наявності початкового декларування й за відсутності підозр у системі оцінки ризиків. А потім вже перевіряється імпортер й оцінюється, чи не було порушень. У разі їхнього виявлення застосовується відповідне покарання. Така схема дозволяє швидко перетинати кордон, тому в своїх системних рекомендаціях наш Офіс запропонував ввести систему авторизованих економічних операторів. Тобто почати аудит з надійних імпортерів або експортерів, а потім поступово перейти до так званого митного постаудиту. Якщо так зробити, проблема черг на українському кордоні зникне, процедури на митниці значно прискоряться й торгівля стане ліберальнішою. До речі, Верховна Рада вже прийняла у першому читанні проект закону про авторизованих економічних операторів.
PDF статті українською доступний за посиланням