В інтерв’ю виданню UA-Times заступник бізнес-омбудсмена Ярослав Грегірчак розповів про проблеми підприємців з процедурами адміністративного оскарження, про неповне розкриття інформації податковими органами та про складності з підтвердженням податкового кредиту з ПДВ.
Також можете прочитати першу частину інтерв’ю: “ДПС у проведенні перевірок повинна керуватися виключно ризик-орієнтованим підходом”.
– Які проблеми для бізнесу з точки зору адміністрування податків ви вважаєте трендовими?
– Якщо говорити про оскарження висновків податкових органів, тут є два етапи цієї п’єси. Одна – це оскарження висновків, які містяться в акті податкової перевірки. А друге – це оскарження ППР.
В класичному розумінні адміністративним оскарженням є тільки друге. Чому? Тому що оскаржити можна, в принципі, те, що вже належним чином формалізовано і тягне за собою певні правові наслідки. Наприклад, ППР. Мова йде про документ, який є офіційним рішенням.
А висновок, який міститься в акті, не вважається тим, що є остаточно фіналізованим. Відтак, коли подаєш свої заперечення – це не вважається класичним адміністративним оскарженням. Адже висновки, які є в акті – вони не мають обов’язкового значення.
Для розуміння: вимога «заплати» є тільки в ППР. А в акті міститься опис того, як пройшла перевірка, що перевіряли, до яких висновків прийшли.
Проте, існує механізм, коли платники податків отримують в попередньому вигляді текст цього акту. Тому вони можуть подавати свої заперечення. Це робиться для того, щоб в остаточній редакції документу ці зауваження були, де це можливо, враховані податківцями.
Ми підтримуємо цю практику, тому що це гарно для бізнесу. Це дає можливість врегулювати спір на ранньому етапі, так би мовити «у зародку», з мінімальними витратами часу та ресурсів, не залучаючи до процесу його врегулювання ані вищий за рівнем податковий орган, ані суди. Іноді це відбувається не тільки у вигляді письмового подання заперечення, а й у форматі зустрічей, які проходять на майданчику ДПС, або за допомогою відео-конференцій.
Ми за те, щоб максимально розширити значимість такого етапу, щоб надати максимально можливостей для бізнесу. Особливо це важливо зробити в той момент, коли точка зору податкової ще не «канонізована». Тоді ці висновки, де враховані аргументі підприємців, претендують на більшу виваженість і об’єктивність.
Тому хочеться, щоб ДПС попрацювала над цією оболонкою, яка називається – подача платником податків заперечень на попередні висновки, які містяться в акті податкової перевірки. Це важливо, тому що не всі податківці на місцях готові повноцінно використовувати цей інструмент.
До того ж, додаткові труднощі виникли під час карантину, коли податківці не завжди готові на організацію зустрічей або відео-конференцій, де можна було повноцінно обговорити всі аргументи, які наводяться у запереченнях на акт. За таких умов розгляд заперечень може перетворитись на формальність, з мінімальними шансами на успіх для платників податків. Нам би цього не хотілося.
– А які проблеми є в темі класичного адміністративного оскарження?
– Давайте розбиратися. Є ППР. Це юридично обов’язковий документ, який втілює у собі остаточне бачення податкового органу (головного управління ДПС певного регіону, або Офісу великих платників податків) щодо наявності порушення податкового законодавства та необхідності сплати певної додаткової суми податків та штрафів до бюджету. Але цей документ ще може бути переглянутий у позасудовому порядку. Він може бути оскаржений до вищого за рівнем податкового органу – ДПС України. Це – вкрай важлива процедура, останній бар’єр перед потраплянням справи до суду. І нам би хотілося, щоб ця процедура працювала дещо краще.
– Як саме її покращити?
– У нас є чимало пропозицій щодо того, яким чином має організовуватись таке оскарження. Але вони переважно стосуються не лише податкової сфери, а загалом такого інституту, як адміністративне оскарження. З цього приводу нами був виданий окремий, спеціальний звіт, який заслуговує на окреме обговорення. Зараз давайте зупинимось на специфіці податкової сфери. Так от, оскарження ППР відбулося. Є результат – чи-то позитивний, чи-то негативний для скаржника. І тут важливо, щоб ДПС, по-перше, детально обґрунтовувало свої рішення за наслідком оскарження, а по-друге – системно публікувало їх. Зараз цього немає. І тому в платників податків немає достатньої довіри до процедури адміністративного оскарження. Часто в них немає відчуття, що розгляд відбувався об’єктивно і що платник дійсно був почутий. На нашу думку, змінити це може збільшення прозорості. Міг би бути і Реєстр подібного роду рішень, щоб можна було дивитися, вивчати практику прийняття рішень. Це допомогло б стандартизувати процеси таких адміністративних оскаржень та посприяти однорідності правозастосовчої практики.
Крім того, дуже важливо бачити об’єктивну картину стосовно того, що зрештою відбувається із рішеннями податкових органів, яку оцінку вони отримують за наслідками адміністративного оскарження і в судах. Повинен існувати механізм, який гарантуватиме, що конкретні підрозділи і конкретні люди у податкових органах, які систематично ухвалюють неправильні по суті рішення (які згодом скасовуються) будуть ідентифіковані і будуть вжиті заходи щодо підвищення ефективності їх роботи, а у певних тяжких випадках – і щодо їх заміни більш кваліфікованими кадрами.
Треба відмітити, що до формування позиції ДПС щодо певного податкового питання мають відношення багато людей. Це і ревізори-інспектори, які проводили перевірку. І їхні керівники на рівні регіону, які остаточно погоджували результат перевірки, а до того – розглядали заперечення платника (якщо такі, звичайно, подавались). І співробітники вищого за рівнем органу – ДПС України – який проводив адміністративне оскарження (якщо таке, знов-таки, відбулось). Ну, і нарешті – юристи ДПС, які здійснювали судовий супровід справи. І, звичайно ж, вище керівництво, яке координувало та контролювало всю цю діяльність. На наш погляд, можна попробувати застосувати певні KPI в частині того, як ефективніcть роботи цих людей оцінюється потім, коли рішення, які вони приймали, погоджували або підтримували, пройшли адміністративне та судове оскарження. Такі KPI може сформувати Міністерство фінансів таким чином, щоб можна було бачити цю ефективність не тільки на рівні ДПС загалом, а й в розрізі окремих територіальних органів, департаментів та навіть окремих службових осіб.
– Це допоможе вирішити вищевказані проблеми в темі адміністративного оскарження?
– Певен, що це стало б кроком у правильному напрямі. Але тут важливо враховувати певні нюанси. Часто буває так: якщо платник податку не отримує позитивного рішення, після того йде в суд. І суди часто стають на їхній бік. За нашими спостереженнями, якщо говорити про наших скаржників, яких ми підтримували, але ДПС залишилась на своєму – платники зрештою виграють мінімум 70-80% таких справ у судах. І це ще дуже обережна оцінка. Але, якщо ми подивимось на статистику, яку оприлюднює ДПС, то там усе виглядає не так однозначно. Чому так? Іноді в нас складається враження, що автори цих статистичних звітів добряче подумали, які показники в них включати, а які ні, і як співставити певні цифри між собою, щоб загальна картина виглядала хоч трохи краще. Йдеться не про недостовірність даних, а про те, що демонструються лише певні їх фрагменти і у певному світлі.
Важливо, щоб податківці чесно і в повному обсязі розкривали інформацію, зокрема, про подальшу долю винесених ними рішень в суді. І при цьому давали інформацію об’єктивно. Не слід намагатись, наприклад, змішати в одне ціле зовсім різні категорії справ – припустімо, справи про стягнення через суд вже існуючого та підтвердженого податкового боргу (це по суті взагалі не спір, а суто технічний судовий процес, в якому шанс податкового органу на перемогу близький до абсолютного) зі справами про оскарження ППР (які є, власне, справжніми спорами, де присутня реальна змагальність та реальна інтрига). Не є доречними й інші маленькі статистичні хитрощі, які ми всі чудово бачимо та розуміємо. Я говорю, припустімо, про наведення у звітах тільки абсолютних цифр (без відсотків), або наведення тільки кількості виграних спорів без їх сум, або навпаки – залежно від того, що виглядатиме краще у конкретній ситуації.
В цілому треба розуміти, що оприлюднення інформації податковими органами – це важливий механізм взаємної відповідальності та можливості нам всім переконатися в тому, який насправді є стан справ в ДПС. Податківці повинні надавати об’єктивну картину про стан справ. І надавати її у такий спосіб, який є зручним для розуміння та аналізу з боку громадськості, принаймні експертів. Не завжди їм це вдається робити належним чином. Тому що ті дані, які оприлюднюються, можуть надаватися в різних форматах. Тобто, щось надається в пдф, щось – в ексель та ін. Проблема полягає в тому, що не має парасолькового системного софту, який надає можливість користувачу шукати дані за ключовими словами, предметом, популярністю.
– Проблема різної інтерпретації даних є також в ході заповнення інтегрованих карток платників податків?
– Тут основна проблема в тому, що може бути зафіксована інформація про податковий борг, деколи абсолютно не обґрунтовано. Чому? Класичний випадок: отримав ППР, ініціював адміністративне оскарження. А податківці це не побачили. Тому обліковують суму, яка зазначена в ППР, як податковий борг. Але те, що написано в тому документі – ще не є узгодженим. Тому ніякого податкового боргу ще немає. Чому це важливо? Тому що наявність податкового боргу – це не просто запис у картці. Цей запис можуть побачити контрагенти (для цього є спеціальний загальнодоступний сервіс). На підставі цього запису податкова може вимагати арешту рахунків та майна. Або може відмовити у поверненні з бюджету переплат. Це – серйозні речі. Тому, з нашої точки зору, вкрай важливо, щоб інтегрована картка платника податків абсолютно коректно та актуально відображала дані про наявність податкового боргу, а некоректні дані – невідкладно коригувались.
Є й ще одна проблема. Уявімо собі, що людина прийшла в суд, отримала судове рішення. В документі написано: визнати безпідставним та скасувати таку-то вимогу про стягнення податкового боргу. При цьому в тексті може не міститися пряма вказівка на те, що треба змінити інформацію в інтегрованій картці платників податку. Таке судове рішення на практиці може не поставити остаточну крапку у спірному питанні. Через деякий час платник податків може отримати нову вимогу про сплату того самого боргу. І все починається спочатку.
Ми, звичайно, проти того, щоб бізнесу доводилось безкінечно ходити до судів з одного й того ж питання. Ми вважаємо, що якщо суд по суті встановив відсутність податкового боргу – податковий орган повинен визнати це і скоригувати дані в інтегрованій картці. Та податківці не завжди охоче це роблять, якщо судове рішення прямо не зобов’язує їх зробити конкретно цю дію.
– А з якими питаннями до вашої команди звертається бізнес, якщо мова йде про адміністрування ПДВ?
– Старою проблемою в питанні з ПДВ можна назвати відсутність передбачуваності, яка є приводом для шквалу критики від бізнесу. Нашу команду найбільше хвилюють дві речі. Перше – проблеми із практичним застосуванням принципу безспірності податкового кредиту. Друге – невиконання судових рішень.
Давайте поговоримо про безспірність податкового кредиту. З січня 2017 року, коли були внесені зміни в Податковий кодекс, була запроваджена ідея про те, що якщо продавець успішно зареєстрував податкову накладну через СЕА ПДВ (систему електронного адміністрування ПДВ) та СМКОР (систему моніторингу відповідності податкових накладних), – то у покупця виникає безспірне право на податковий кредит.
Якщо накладна вже пройшла через сито цих податкових інструментів, тоді таке право на податковий кредит вважається безспірним. Чому? Тому що ДПС запроваджувала ці інструменти як спосіб реагування на випередження. Тобто, податківці вирішили бити по рукам ще до того часу, коли всі наслідки для бюджету від фіктивних підприємців виникли і на них дуже важко реагувати пост фактум на етапі контрольно-перевірочних заходів. Відповідно, акцент змінився з боку держави від податкових перевірок до превентивної ідеології блокування тих, хто виглядає сумнівно.
Але, напевно, логічно, що коли податкова накладна пройшла перевірки через всі сервіси, то право покупця на податковий кредит повинно бути безспірним. Тобто, підприємець повинен мати право на відшкодування, при цьому не витрачаючи сили в межах правової системи в досудовому чи судовому порядку та ін.
Нам прикро констатувати, що існують відомчі листи на рівні ДПС, які ставлять під сумнів цей принцип. Наприклад, податківці можуть прийти до експортера з перевіркою і, фактично, зменшити суму податкового кредиту. До речі, це торкається всіх, незалежно від розміру бізнесу. При цьому приводиться аргументація, яку ми також не сприймаємо.
Скажімо, може бути такий випадок. Твоя транзакція, де ти купив – вона реальна. Сумнівів з приводу того, що ти реально придбав зерно – нема. Але проблема в тому, що коли твій продавець акумулював необхідну кількість товару для продажу, робив це від десяти ще менших постачальників, по відношенню до яких сам був покупцем. Деякі з них могли в свою чергу купити зерно за кеш, а свій податковий кредит сформувати по фіктивним операціям, перевівши отримані від свого покупця кошти у кеш. Відповідно, держава там програла.
Людина опиняється в ситуації, коли право на відшкодування оскаржується. По відношенню до підприємця відбуваються заходи контрольно-перевірочного характеру. В ході цих перевірок визначається, що три-чотири коліна раніше – під час попередніх перепродажів товару, про які людина може навіть нічого не знати – мали місце якісь сумнівні операції, чи контрагенти були ризикованими, чи не вдалося знайти кінцеву точку походження товару (виробника). І кого, ви думаєте, за це карають? Дуже часто – доброчесні компанії, які зрештою купують цей товар, і, припустімо, експортують, навіть не уявляючи, що десь за три коліна від них відбувались якісь махінації. Чому карають саме їх? Нам іноді здається – тільки тому, що їх легше знайти і з них простіше стягнути певні суми, аніж з тих, хто реально стояв за незаконними схемами.
При тому не все так погано виглядає, коли Рада бізнес-омбудсмену починає залучатися до процесу. Коли ми вступаємо в дискусії з ДПС України з таких питань, виважений та раціональний підхід часто зрештою переважає, а «притягнуті за вуха» нарахування – скасовують. Але проблема полягає в тому, що та вся ідеологія зміни стосунків з бізнесом в частині адміністрування ПДВ, яка відбулася на зрізі 2017-2018 років, коли були запроваджені СМКОР та інші сервіси, стає предметом шквальної критики. Адже якщо система пропустила податкові накладні, чому ДПС ставить під сумнів ці дані. Як тоді будувати стосунки між бізнесом та податковою?
– Що ж робити бізнесу в цій ситуації?
– Зрозуміло, що можуть виникати ситуації кримінального характеру, коли потім з’ясовується, що мало місце діяння, яке має переслідуватися в кримінальному порядку. Припустімо, розкривається податкове шахрайство, і стає очевидним, що ніякої реальної транзакції, по якій була складена податкова накладна – взагалі не було. Але ж ця податкова накладна вже зареєстрована! І це дозволяє недоброчесним особам, які оформили такі фіктивні папери, говорити про безспірність податкового кредиту, який на підставі них виник. Тому виникає ризик того, що інститут безспірності може бути перекручений на користь шахраїв. Ми це розуміємо. Тому знаходимося в такому двоякому ставленні, адже захищаючи інтереси бізнесу, не можемо не враховувати інтерес держави. З одного боку, може вивчатися доцільність внесення змін в законодавство, де треба написати, що принцип безспірності не є абсолютним. А відтак розмір податкового кредиту може бути зменшений, якщо, наприклад, буде доведено кримінальний характер діянь осіб, які оформлювали документи та виписували накладні по певним транзакціям. Але, з іншого боку, ми не можемо не враховувати, що зараз стан законодавства є таким, яким він є. Тому податківці, виходячи на податкові перевірки, наразі не мають права зменшувати суму податкового кредиту, зважаючи на абсолютність принципу безспірності.
Ми не оспорюємо право на проведення перевірок як таке. Але, за нашими рекомендаціями, враховуючи поточний стан законодавства, який говорить про безспірність права на податковий кредит за обставин, коли податкова накладна зареєстрована, ми говоримо про те, що не можна по результатам податкових перевірок зменшувати розмір податкового кредиту. Тому відомчі листи ДПС, де мова йде про те, що це право не таке вже і безспірне – їх треба скасовувати.
– У вас також є зауваження до узагальнюючих податкових консультацій. Що тут треба виправити?
– Узагальнюючи податкові консультації – фантастичний інструмент. Цей документ формується на рівні Міністерства фінансів, де має функціонувати відповідна Експертна рада. Перш за все він є інструментом забезпечення однорідності правозастосовної практики, який дає відповіді на системні питання щодо інтерпретування або застосування норм податкового законодавства. До речі, сама рада має професійний склад – до неї включені представники державних органів, бізнес-асоціацій.
Але, на жаль, є проблеми з активністю Експертної ради. Тому якщо рада не збирається, треба оновити експертний склад. Крім того, Мінфін повинен провести інвентаризацію питань, які можуть бути предметом роботи цієї експертної групи. Також треба зробити план роботи Мінфіну з видачі узагальнюючих податкових консультацій. Важливо збільшити частоту зустрічей ради, щоб вони обговорювали питання хоча б раз в квартал. До того ж, на таких обговореннях треба більше питань розглядати, ніж зараз. Хоча б по 5 тем за одну зустріч треба пропрацьовувати. Це все наші рекомендації Мінфіну.
Оригінал публикації доступний за посиланням.
