Проверки в рамках уголовных производств

Тема чрезмерного давления силовых органов на бизнес в Украине в последнее время обсуждается особенно часто.
Это связано не столько с тем, что такое давление усиливается, сколько с тем, что со стороны высших должностных лиц государства исходят сигналы о наличии политической воли прекратить эту практику и перевести взаимоотношения правоохранителей с бизнесом в более цивилизованную плоскость.
Принятый недавно закон, известный как “маски-шоу стоп”, подтверждает, что власть готова идти на реальные шаги в этом направлении. К той же категории стоит отнести законопроект о создании Национального бюро финансовой безопасности (НБФБ). Поэтому именно сейчас лучшее время продвигать инициативы, призванные перекрыть способы давления на бизнес, используемые отдельными недобросовестными правоохранителями. Об одном из таких способов и пойдёт речь далее.
Суть проблемы
Один из многих аспектов, которые давно беспокоят украинский бизнес – возможность правоохранителей инициировать проверки предприятий в рамках уголовного производства.
В соответствии с новым Уголовным процессуальным кодексом (УПК) начать уголовное производство фактически ничего не стоит – информация о начале досудебного расследования вносится в соответствующий единый реестр автоматически на основании любого уведомления. Существование производства не обязательно говорит о наличии факта преступления. Однако, в рамках любого производства следователь и прокурор могут совершать целый ряд процессуальных действий, способных существенно усложнить жизнь бизнесу. К примеру, они имеют право инициировать налоговую проверку предприятия, фигурирующего в материалах расследования.
Официальная цель таких мероприятий – собрать доказательства в рамках уголовного производства. Однако, исходя из жалоб от предпринимателей можно судить, что правоохранители часто злоупотребляют своими полномочиями и назначают налоговые проверки, даже когда нет оснований ожидать, что это будет полезно в расследовании. К примеру, наблюдались случаи, когда в рамках уголовных производств по фактам незаконного завладения имуществом с использованием служебного положения, финансирования терроризма и других преступлений, не связанных с уплатой налогов, следователи инициировали налоговые проверки предприятий, названия которых “проскакивали” в материалах расследования. По мнению многих представителей бизнеса, истинной целью назначения таких проверок часто является оказание дополнительного давления на предприятие.
Первая попытка решения
До 15.07.2015 г. УПК позволял прокурорам согласовывать по инициативе следователей или самостоятельно назначать проверки и ревизии. Однако со вступлением в силу нового Закона Украины О прокуратуре № 1697-VII от 14.10.2014 г. такие полномочия у прокуроров забрали.
Эти изменения были поначалу восприняты общественностью как сигнал, что такой институт как “проверка/ревизия предприятия в рамках уголовного процесса” перестаёт существовать. Однако, как вскоре оказалось, представители правоохранительной системы в большинстве своём восприняли ситуацию иначе. Лишившись полномочий назначать проверки и ревизии самостоятельно, они начали ходатайствовать о получении разрешения на их проведение перед следственными судьями.
Действующая редакция УПК не относит проверку ни к следственным действиям, ни к средствам обеспечения уголовного производства, и вообще не предусматривает какой-либо процедуры их назначения в судебном порядке. По этой причине некоторые следственные судьи отклоняли такие ходатайства.
Однако некоторые следственные судьи всё-таки их удовлетворяли и назначали проверки или ревизии. В части налоговых проверок лазейка для этого изыскалась в Налоговом кодексе Украины (НКУ), где в перечне основания для документальных внеплановых проверок фигурировало такое основание как “судебное решение суда (следственного судьи) о назначении проверки, вынесенные им в соответствии с законом”.
Многие эксперты были не согласны с тем, что наличия такого основания в НКУ достаточно, чтобы такие проверки могли быть инициированы следственными судьями на основании ходатайств следователей/прокуроров. Ведь уголовный процесс строго регламентируется исключительно нормами УПК, которые такого процессуального действия не предусматривают. А норма НКУ не является самодостаточной и отсылает к другому закону, которого не существует.
К сожалению, этот теоретико-правовой спор, усугубленный бессистемной и противоречивой практикой следственных судей, не мог найти своё разрешение в судах высших инстанций. Дело в том, что нормы УПК предусматривают исчерпывающий перечень определений следственных судей, которые подлежат апелляции. Определения о назначении проверок или об отказе в их назначении в этом перечне, естественно, не фигурируют. В такой ситуации апелляционные суды чаще всего отказывались принимать в производство апелляции на такие определения. Следовательно, некому было привести противоречивую практику следственных судей к общему знаменателю.
Фактически сложилась ситуация, когда назначение или отказ в назначении проверки в каждом конкретном случае зависел исключительно от того, на какого следственного судью попадет дело и какого взгляда в этом вопросе он придерживается.
Работа Совета
Впервые вплотную занявшись этим вопросом в октябре 2017 года, Совет бизнес-омбудсмена просил Верховный Суд Украины и Высший специализированный суд по рассмотрению гражданских и уголовных дел рассмотреть возможность выдачи документа информационного характера, которым единая позиция касательно этой правовой проблемы была бы доведена к сведению следственных судей.
К сожалению, решить проблему таким путём не удалось. Указанные суды как раз переформатировались в новый Верховный Суд. Кроме того, действующее законодательство ограничивает возможность высших судебных инстанций обеспечивать единство судебной практики внепроцессуальными способами.
Не привело к оперативному решению проблемы и обращение Совета к Генеральной прокуратуре Украины. Признав факт отсутствия у прокуроров полномочий относительно инициирования налоговых проверок в рамках уголовных производств, ГПУ, тем не менее, отказалась публиковать по этому поводу какое-либо разъяснение для нижестоящих прокуроров, ссылаясь на отсутствие у ГПУ таких полномочий. В тоже время, госорган отметил наличие законодательных инициатив, направленных на урегулирование вопроса.
Речь шла о конкурирующих законопроектах № 6482 от 22.05.2017 г. и № 6613 от 21.06.2017 г. Первый из них предлагал ликвидировать правовой вакуум и четко урегулировать в УПК механизм назначения проверок. Второй – предлагал вообще исключить из правового поля понятие “налоговая проверка в рамках уголовного производства”, чтобы пресечь практику их назначения. Обе альтернативы имели своих сторонников, и, на взгляд Совета, выбор любой из них способен улучшить текущую ситуацию.
Придя к выводу, что более перспективным, ввиду большей поддержки со стороны основных заинтересованных сторон, всё же является законопроект № 6482, Совет включился в работу над его доработкой, проведя ряд обсуждений с экспертами и разработав предложения по его усовершенствованию.
К сожалению, надежда на скорое решение вопроса в законодательном поле также не оправдалась: Законопроект № 6482 профильный комитет вернул авторам на доработку, а Законопроект № 6613 больше года остаётся в парламенте без движения.
Позиция Верховного Суда
Тем временем, начал свою работу новый Верховный Суд, включая входящий в его состав Кассационный уголовный суд. На рассмотрение этого суда сразу же поступило множество кассационных жалоб на определения апелляционных судов, отказавшихся принимать апелляционные жалобы на определения следственных судей о назначении проверок.
15 февраля 2018 года коллегия судей Второй судебной палаты Кассационного уголовного суда изложила позицию о невозможности апелляционного обжалования определения следственных судей о назначении проверок. Однако эта позиция шла вразрез с правовым заключением, ранее изложенным Верховным Судом Украины в постановлении от 12 октября 2017 года.
В такой ситуации перед двумя коллегиями судей Первой судебной палаты Кассационного уголовного суда, на рассмотрение которых поступили кассационные жалобы по аналогичным делам, предстала исключительная правовая проблема, и 6 марта 2018 года обе коллегии решили передать дела на рассмотрение Большой Палаты Верховного Суда.
12 апреля 2018 года Большая Палата приняла оба дела к своему производству, а 23 мая – огласила резолютивную часть постановлений, полные тексты которых опубликовали 29 мая. Большая Палата удовлетворила кассации и вернула дела на новое рассмотрение в суды апелляционной инстанции, изложив правовую позицию, согласно которой апелляционные суды обязаны рассматривать жалобы на определения следственных судей о предоставлении разрешения на проведение проверок.
Устранена ли проблема
Позиция Большой Палаты Верховного Суда является важным прецедентом и первым за долгое время позитивным сдвигом в данном вопросе. Однако говорить о полном устранении проблемы было бы преждевременно.
Большая Палата при формировании своей позиции строго придерживалась рамок вопроса о законности отклонения жалобы апелляционным судом. Вывод о его незаконности был обоснован тем, что следственный судья вынес определение, не предусмотренное УПК, и поэтому нельзя было отказывать лицу, чьи права затрагиваются таким определением, в праве на его апелляционное обжалование.
Между тем, Большая Палата не сочла возможным прямо ответить, законно ли это конкретное определение следственного судьи, имеют ли следователи полномочия назначать проверки в рамках уголовных производств, какого подхода должны придерживаться следственные судьи при рассмотрении таких ходатайств.
Со стороны может показаться, что ответы на эти вопросы легко читаются между строк. Учитывая авторитет высшей судебной инстанции Украины, хотелось бы верить, что участники уголовного процесса должны воспринять его правовую позицию в самом широком смысле. Однако, стоит учитывать устоявшуюся в практике государственных органов Украины традицию применять неблагоприятную или неудобную для них судебную практику в максимально буквальном, узком и ограниченном контексте.
Конечно же, острота проблемы в любом случае несколько снизится из-за того, что предприятия получат возможность оспорить определение о назначении проверки или ревизии в апелляционном порядке. Однако решить существующую проблему полностью вряд ли возможно без её надлежащего законодательного регулирования.
В этом свете напрашивается необходимость абстрагироваться от уже сформировавшейся практики и поставить вопрос в более широком смысле: нужен ли вообще в Украине такой институт, как проверки в рамках уголовных производств?
Нужны ли проверки
Посмотрев на вопрос непредвзято, стоит признать, что в рамках уголовных расследований по некоторым статьям (к примеру, 205 и 212 Уголовного кодекса Украины) время от времени возникают ситуации, когда следствию объективно необходимо исследовать объём материалов, обычно исследуемый при проверке. Без такого исследования невозможно эффективное расследование этих преступлений. Вопрос лишь в том, в какой процессуальной форме оно будет проводиться.
Помимо собственно налоговой проверки, формы могут быть следующими:
1) Запрос следователем у налогоплательщика на добровольной основе или предоставление следователю следственным судьёй временного доступа к документам налогоплательщика и последующее изучение полученных документов.
2) Предоставление следователем информации о возможном нарушении налогового законодательства по внутриведомственным или межведомственным каналам коммуникации подразделению налогового аудита органа ГФС, которое на этом основании в дальнейшем инициирует “классическую” налоговую проверку и передаст следователю информацию о её результатах по тем же каналам коммуникации.
Первый способ будет отягощен большим количеством процессуальных формальностей и потребует от следователя больших усилий. В тоже время, собранные этим способом доказательства будут более надёжными в контексте оспаривания их допустимости.
Второй способ применить на практике куда проще. Однако допустимость результатов проверки в качестве доказательств может оспариваться. Кроме этого, следователь не будет иметь законной возможности присутствовать при проведении проверки и непосредственно знакомиться с исследуемыми материалами – ему предоставят лишь результат.
Таким образом, более привлекательным для правоохранителей выглядит всё же первый способ. Но действительно ли он лучше для налогоплательщиков?
Ведь если следственный судья предоставит следователю временный доступ к всей финансово-хозяйственной документации налогоплательщика (без права изъятия) на срок в несколько недель, и следователь будет каждый день выезжать к налогоплательщику с группой сотрудников подразделения налогового аудита в качестве “специалистов”, то по своей сути и степени сопряженных с ней неудобств такая процедура не будет особо отличаться от налоговой проверки.
Если же следственный судья удовлетворит ходатайство следователя и позволит ему изъять документацию, то налогоплательщик окажется в несравненно худшем положении, чем мог бы быть, физически лишившись своих документов на долгое время.
Отсюда напрашивается вывод о целесообразности сохранить налоговую проверку в рамках уголовного производства как более цивилизованную и менее радикальную альтернативу обыску с изъятием документов, и не провоцировать следователей лишний раз прибегать к последнему.
Европейский опыт и украинское решение
В наиболее развитых странах Европы сложно найти аналог такого института как “налоговая проверка в рамках уголовного производства”. К примеру, в Германии, исходя из анализа норм Налогового и Уголовного процессуального кодексов, проведение налоговой проверки в рамках уголовного производства не требует согласия суда. Проверка может проводиться по собственной инициативе правоохранительного органа, расследующего преступление. При этом, однако, к такой проверке применяются уголовно-процессуальные нормы, с учетом особенностей, предусмотренных налоговым законодательством.
Между тем, нет уверенности, что Украине стоит заимствовать такую практику. Украина пока не имеет такого развитого и стабильного правопорядка, как развитые страны Европы, а доверие бизнеса к правоохранительным органам у нас крайне низкое. Хотя доверие к судам также невысокое, бизнес всё же чувствует себя несколько более защищенным от незаконного давления из-за дополнительного уровня контроля за законностью назначения проверок – со стороны следственных судей.
Таким образом, на данном этапе видится целесообразным оставить за судьями эти полномочия. Возможно, вернуться к этому вопросу следует через 5-7 лет, исходя из расчёта, что за это время развернётся активная деятельность НБФБ, и доверие бизнеса к новому правоохранительному органу, который, как планируется, будет отдавать предпочтение аналитическим, а не силовым методам работы, будет достаточно высоким, чтобы можно было отказаться от судебного контроля в вопросах назначения проверок.
Если же механизм судебного контроля пока еще должен быть сохранён, то справедливо, что он должен быть надлежащим образом урегулирован законом. Поэтому пока еще рано ставить крест на законопроекте № 6482. Тем более, что теперь, когда, с учетом позиции Верховного Суда, законодательная неурегулированность этого вопроса перестала быть столь выгодной правоохранителям, как ранее, политическая воля к его урегулированию может оказаться более сильной.
Реанимировав этот законопроект и существенно доработав с учетом комментариев и предложений экспертов, можно превратить проверки в уголовных делах во вполне приемлемый процессуальный инструмент, при применении которого соблюдался бы справедливый баланс между публичными и частными интересами.
Оригинал статьи доступен до ссылке: http://bit.ly/2m7fV0O