Рада бізнес‑омбудсмена (РБО) підготувала системний звіт «Зловживання і тиск правоохоронців на бізнес», у якому на підставі аналізу більш ніж 1500 «профільних» скарг надала 27 системних рекомендацій для покращення якості вітчизняної правоохоронної системи та її впливу на бізнес‑середовище.
Попередній звіт з аналогічної теми Рада бізнес‑омбудсмена підготувала у 2016 році. Новий звіт вийшов ще більш ґрунтовним і, порівняно з попереднім продуктом, окрім традиційних розділів про початок, неефективність і зловживання під час досудового розслідування, має дві помітні відмінності — розділи, що стосуються судових експертиз і дисциплінарної відповідальності слідчих і прокурорів.
Про останні тенденції щодо скарг та основні рекомендації стосовно вдосконалення інституту дисциплінарної відповідальності працівників правоохоронних органів розповів заступник бізнес‑омбудсмена Ярослав Грегірчак, під керівництвом якого був підготовлений звіт.
— Пане Ярославе, ви, Рада бізнес‑омбудсмена, щокварталу та щороку звітуєте про скарги бізнесу, готуєте тематичні системні рекомендації. Якщо ви взялися за підготовку системного звіту про зловживання і тиск із боку правоохоронців на бізнес, то це означає, що в цій сфері все геть погано?
— Станом на 1 листопада ц.р. частка скарг із правоохоронної тематики, які надходять до нас, становить 16 %, або 1595 скарг. Ми проаналізували структуру цих скарг і отримали таку картину.
23 % «правоохоронних» скарг стосуються кримінальних проваджень, відкритих за статтею 212 Кримінального кодексу України (ухилення від сплати податків).
На другому місці за «популярністю» — сценарії, що стосуються утримання правоохоронцями майна, вилученого під час слідчих дій.
Є, на перший погляд, цілком легітимні ситуації, коли на підставі ухвали слідчий чи прокурор під час обшуку забрав прямо зазначене в ухвалі майно. Або коли вилучив майно, яке не зазначено в ухвалі, проте протягом трьох діб він отримав ухвалу суду про його арешт. Проте такі «легітимні» арешти нормативно не обмежені жодними строками. Ми нічого хорошого в цьому не бачимо, оскільки бізнес (як власник або володілець) може протягом тривалого строку бути позбавлений можливості користуватися своїм майном. Водночас, за загальним правилом, особа, майно якої арештовано, може звернутися з клопотанням до слідчого судді, щоб зняти цей арешт. Але чому це має робити не правоохоронний орган, а особа, права якої обмежуються і яка зазнає негативних наслідків від відсутності можливості користуватися своїм майном? За таких обставин власне громадяни і підприємці, всупереч принципам кримінального процесу, фактично несуть обов’язок доказування, що арешт не потрібен. Цей підхід нам здається дуже суперечливим. Особливо враховуючи, що така особа часто‑густо взагалі не має жодного процесуального статусу, а отже, не має права знайомитися з матеріалами справи для належної аргументації своєї позиції.
Тому ми пропонуємо, щоб на законодавчому рівні запровадити строки арешту. Нехай він триває навіть кілька років, якщо це виправдано, але головне — підхід, що після закінчення строку арешт автоматично знімається. Якщо строк підходить до закінчення і є потреба його подовжити, слідчий або прокурор мав би повторно звернутися до слідчого судді з обґрунтуванням, чому це обмеження прав треба продовжувати.
Між іншим, скарг щодо легітимних арештів ми отримали 20 % від усіх, що стосуються правоохоронних органів.
Ще є випадки незаконного утримання майна — коли слідчий суддя не задовольняє клопотання про арешт тимчасово вилученого майна, але правоохоронець продовжує його утримувати. Скарг стосовно таких сценаріїв — 16 %.
Тож тільки щодо арешту або незаконного утримання майна сукупно ми маємо 36 % (понад третину) від всіх скарг на правоохоронців.
Ще 18 % — це скарги на неефективне розслідування: затягування розумних строків, маніпулювання з питаннями, які виносяться на судову експертизу, «процесуальне хуліганство» окремих слідчих Національної поліції, коли вони не виконують інструкції та вказівки процесуальних керівників (як правило, щодо необхідності активізації розслідування).
Остання цифра, яку ми ідентифікували, — 10 % скарг стосуються відмов у відкритті кримінальних проваджень за заявою шляхом внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР).
—Внесення до ЄРДР — технічне рішення, що мало полегшити реєстрацію скарг, але стало інструментом протидії особам, які вже постраждали від порушення прав певною мірою.
— Так і ми про це пишемо. Адже спостерігаємо, що в непоодиноких випадках відомості до ЄРДР за заявою протягом 24 годин не вносяться.
У цій частині ми пропонуємо на рівні Нацполіції повністю відмовитися від ведення журналу Єдиного обліку — це інструмент паперової звітності, в якому все ще записують усі заяви та повідомлення, коли, приміром, відсутній доступ до Інформаційно‑телекомунікаційної системи Національної поліції (ІТС). Подекуди це призводить до подвійного/паралельного обліку і на рівні ІТС, і в журналі Єдиного обліку.
Сьогодні система працює таким чином, що для надіслання даних слідчим для їх внесення в ЄРДР, окрім реєстрації в ІТС та/або журналі, ще необхідно отримати згоду керівника органу або підрозділу поліції.
Уся описана процедура не відповідає вимогам сучасного електронного документообігу, тому нами пропонується внести зміни у відомчий наказ Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Порядку ведення єдиного обліку в органах (підрозділах) поліції заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події» № 100 від 5 березня 2019 року, які б передбачали використання виключно ІТС (без журналу Єдиного обліку), а також не вимагали «проміжного» рішення керівництва для внесення відомостей до ЄРДР. На наше переконання, такі зміни забезпечать дотримання вимог процесуального закону про 24 години та зменшать відсоток недобросовісних відмов у внесенні відомостей про злочин до ЄРДР.
— Ці порушення здебільшого є або системними, або йдуть від певних некоректних дій відповідної особи. У звіті ви підняли дуже чутливе для бізнесу питання: навіть якщо вдається відновити порушене право, ніхто з порушників не несе відповідальності. Це дуже демотивує, адже означає, що порушення будуть повторюватися. Розкажіть, як ви радите вирішувати питання реальної дисциплінарної відповідальності правоохоронців?
— Дякуючи моїй колезі Олені Чорній, із 105 сторінок звіту розділ щодо дисциплінарної відповідальності займає 20. Він присвячений питанням діяльності прокурорів, слідчих Служби безпеки України та Національної поліції. Вони хоч і пов’язані, проте йдуть різними блоками. Це викликано специфікою статусу цих органів та поточним станом регулювання питання дисциплінарної відповідальності їх співробітників.
Наприклад, як виявилося, інститут дисциплінарної відповідальності прокурорів є набагато прогресивнішим, ніж слідчих Нацполіції: там є можливість для заявника оскаржити рішення за наслідками дисциплінарного провадження до Вищої ради правосуддя (ВРП). З певними умовами, але можливо.
У випадку з Нацполіцією оскарження неможливе в принципі.
Прокурор, щодо якого було відкрито провадження і ухвалено рішення, може оскаржити його в адмінсуді
— Наскільки ефективною є нинішня система оскарження результатів дисциплінарних проваджень щодо прокурорів?
— Звісно, ми дуже критично оцінюємо відповідні положення про оскарження, адже для того, щоб скористатися цією можливістю, треба отримати дозвіл відповідного органу, який здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів (ВОДП). Але це нелогічно! Виходить, щоб подати скаргу до ВРП, скаржники (бізнес, громадяни) повинні отримати попередню згоду органу, рішення якого власне оскаржується.
Проте, хоч і настільки суперечливим чином, але можливість оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, є. Крім того, ВОДП, який нещодавно розпочав роботу, є постійно діючим органом, він зобов’язаний інформувати заявників про розгляд, оскільки є відкритим. Тож заявники можуть брати участь у слуханнях і знати їх результат, навіть якщо він негативний.
Щодо слідчих Нацполіції такого немає. Там не забезпечено жодного з елементів об’єктивного провадження, який є в органах прокуратури: розгляд закритий; здійснюється не постійно діючим органом, а комісією, яка створюється ad hoc на кожен окремий випадок; немає права ухвалення остаточного рішення — його ухвалює керівник на власний розсуд, беручи (або не беручи) до уваги висновок комісії. Відповідно, заявник не повідомляється навіть про факт розгляду справи, часто не може дізнатися результат, а про оскарження таких рішень взагалі не йдеться.
Якщо ми впровадимо постійно діючі органи, які будуть здійснювати дисциплінарне провадження, то ними можуть бути наявні поліцейські комісії, відповідальні за забезпечення добору (конкурсу) та просування по службі. Відповідно, органом оскарження їх рішень мала б стати поліцейська комісія апарату центрального органу управління поліції. Якщо ми виправимо стан справ із закритістю дисциплінарних слухань у Нацполіції і вони стануть так само відкритим, як і в органах прокуратури, то вирішиться й проблема повідомлення про результати. Відповідно, можна буде забезпечити можливість їх оскарження.
— Є якісь спільні рекомендації щодо дисциплінарної відповідальності?
— Так, ми даємо у своєму звіті декілька універсальних рекомендацій, які однаковою мірою стосуються як прокуратури, так і Нацполіції.
Перша є нашою реакцією на велику кількість випадків, коли правоохоронці не виконують рішень судів, ухвал слідчих суддів. Ми наполягаємо на тому, щоб невиконання ухвали чи рішення суду було прямо визначено як самодостатні підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності. Зараз таку підставу прямо не зазначено.
Друга універсальна рекомендація викликала чималу дискусію й у Раді бізнес‑омбудсмена. Ми пропонуємо надати право особам, які подали дисциплінарні скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора, слідчого Нацполіції, оскаржувати ухвалені в процесі їх розгляду рішення в адміністративному суді. Таке право має
стосуватися рівною мірою рішень щодо відкриття провадження та його перебігу, рішень, прийнятих за результатами провадження, включно зі суперечливими діями та бездіяльністю в процесі розгляду скарги.
Цього зараз немає, але ми наполягаємо на тому, щоб це впровадити в законодавство.
На перший погляд може здатися, що ми плутаємо різні інститути юридичної відповідальності, змішуючи дисциплінарну відповідальність з адміністративною. Проте у випадку звернення до адміністративного суду перевірці підлягатиме не суть дисциплінарного проступку, а законність рішення, а також дії чи бездіяльність органу, який його ухвалив.
До речі, нині прокурор, щодо якого було відкрито провадження і ухвалено рішення, може оскаржити його в адмінсуді. З огляду на загальну логіку та баланс прав учасників дисциплінарного провадження, якщо в нас є прокурор, що має право на оскарження як особа, проти якої порушено дисциплінарну справу і прийнято рішення, то і заявник (громадянин або бізнес), вочевидь, теж повинен мати аналогічне право. Водночас бізнес може мати процесуальний статус потерпілого, або володільця тимчасово вилученого майна, або особи, яка не має стосунку до справи, проте зазнає негативних наслідків від перебігу досудового розслідування.
Важлива наявність насправді дієвого інституту дисциплінарної відповідальності
— Дії прокурора, слідчого і сьогодні можна оскаржити в рамках кримінального провадження.
— Це так, але, на жаль, не завжди процедура такого оскарження є ефективною. Саме тому важлива наявність насправді дієвого інституту дисциплінарної відповідальності.
Тож, подивившись на це таким собі helicopter view, ми бачимо, що проблему з ефективністю дисциплінарної процедури може бути вирішено, зокрема, завдяки можливості оскарження ухвалених в результаті неї рішень, а також дій та бездіяльності в адміністративному суді.
Що стосується прокуратури, то йдеться, власне, про забезпечення балансу прав сторін провадження. Звісно, ми не можемо не передбачити аналогічного права і для тих випадків, коли дисциплінарне провадження стосується слідчого Національної поліції.
— Це звучить як новаторство, а з іншого боку, цілком логічна пропозиція. Так ніби й мало бути. Принаймні, таке оскарження є в нормах про дисциплінарну відповідальність суддів чи адвокатів.
— Я підкреслюю, що пропозиція урівняти права сторін провадження полягає не в тому, щоб позбавити чи обмежити сторону, яка має більше правових можливостей. У межах цієї ініціативи ми однозначно не виступаємо за позбавлення прокурора права на оскарження. Вона полягає в тому, щоб, відштовхуючись від цього права, розвинути можливості і для скаржника, яким часто є бізнес.
Нам видається, це цілком логічний наступний крок. Це рекомендація № 17 у нашому системному звіті.
— Але й механізм дисциплінарної відповідальності прокурорів ви пропонуєте вдосконалити?
— Сьогодні, для того щоб оскаржити до ВРП рішення, дію чи бездіяльність прокурора, потрібно, щоб це були рішення, дія чи бездіяльність, які підпадають під достатньо вузький перелік, що міститься в статті 303 Кримінального процесуального кодексу (КПК) України. У іншому випадку особі, найімовірніше, відмовлять у відкритті дисциплінарного провадження.
За такого регулювання, навіть якщо буде виконано рекомендацію № 17 і з’явиться можливість оскарження в адмінсуді, обмежений перелік у статті 303 КПК України не дасть змоги її ефективно реалізувати. Просто в такому випадку суд, а не дисциплінарний органі на рівні прокуратури, буде відмовляти у відкритті провадження, оскільки йдеться не про той тип діянь, які можуть бути предметом дисциплінарного розгляду і оскаржені взагалі.
Тому наша наступна рекомендація № 18, яка тісно пов’язана з попередньою, полягає в тому, щоб дозволити перевірити в рамках дисциплінарних процедур будь‑які рішення, дії чи бездіяльність прокурорів. Дуже важливо дати бізнесу можливість скаржитися саме на бездіяльність.
Оскарженню підлягають не тільки рішення як кінцевий продукт роботи, а й дії та бездіяльність
— У прикладі, який ви наводили щодо невиконання судових рішень, ідеться саме про відсутність дій, і без такого права це порушення неможливо припинити. Є ще якісь новації для прокурорів?
— Так, у нас є ще одна очевидна, смілива у якомусь сенсі, рекомендація № 20 — розширити коло санкцій, які може бути застосовано до прокурорів. Однозначно вона не погіршить положення прокурорів, а певною мірою покращить еластичність наявного санкційного інструментарію. Адже сьогодні до прокурора може бути застосовано лише три види стягнення: догану, заборону на підвищення в посаді і звільнення.
Цей перелік, на нашу думку, повинен бути ширшим, щоб дисциплінарні органи могли більш гнучко реагувати на різні види порушень. До речі, в цій частині регулювання відповідальності слідчих Нацполіції набагато ефективніше.
Тож для прокурорів ми би вважали за доцільне додати ще такі стягнення, як сувора догана, позбавлення премії тощо. Не може вибір стояти лише фактично між доганою і звільненням. Середній варіант дасть змогу, з одного боку, дисциплінувати особу, з іншого — не втрачати кадри, які припустилися помилки та можуть її виправити. Можливо, і оскаржень від прокурорів також стане менше.
Наступна пропозиція в цій частині — дозволити оскаржити заявнику відмову у відкритті дисциплінарного провадження. Прокурор, щодо якого відкрито справу, таке право має. А заявник — ні. Проте це право має бути і в бізнесу. Я вже казав, що воно не повинно залежати від волі відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження і вже розглядав відповідну скаргу.
— А якщо він відовить? Яка в нього може бути мотивація давати таку згоду?
— Це конфлікт інтересів, звісно.
— Це українські реалії. Ми ніяк не можемо це викорінити те, що скарга, яку ти подаєш, потрапляє до посадовця, на якого ти фактично скаржишся.
— Не можемо. Воно є загалом у публічній адміністрації. Викорінити цей архаїзм за межами правоохоронної системи ми зможемо, коли набуде чинності ухвалений Закон України «Про адміністративну процедуру».
Але правовідносини, які стосуються функціонування правоохоронних органів, виключено зі сфери правового регулювання цього закону. Тому треба йти паралельним шляхом і впроваджувати нові стандарти на рівні кожного зі статусних нормативних актів, які визначають функціонування кожного з цих правоохоронних органів.
У контексті нашого звіту зауважу, що до ухваленого нещодавно закону про адмінпроцедуру ми настійливо рекомендували додати два принципові моменти. Перший — наділити комісію з розгляду скарг, якщо вона є носієм повноважень, делегованих суб’єктом розгляду скарги, компетенцією приймати остаточне рішення по суті. Це є класикою західноєвропейського підходу до розуміння обсягу поняття «делегування».
Другий — впровадити ідею, що оскарженню, зокрема адміністративному, підлягають не тільки рішення як кінцевий продукт роботи, а й дії та бездіяльність. Тобто всі випадки.
Логічно робити рекомендації саме уряду, але не Кабміну, а Мін’юсту
— Ці основні рекомендації ви даєте Офісу Генпрокурора та МВС?
— Це все — у вигляді рекомендацій Мін’юсту розробити проєкт відповідного урядового законопроєкту про внесення змін до законів про прокуратуру, про Вищу раду правосуддя, про дисциплінарний статут Національної поліції тощо.
— У який спосіб РБО визначає суб’єкта, якому адресує свої рекомендації?
— За своїм статусом РБО — консультативно‑дорадчий орган при Кабінеті Міністрів України, який створено спільно урядом, ЄБРР, ОЕСР та провідними бізнес‑асоціаціями.
Сьогодні ми досі діємо на підставі постанови Кабінету Міністрів України. Тож логічно робити рекомендації саме уряду, але не Кабміну, а Мін’юсту. Ідемо, так би мовити, знизу догори, визначаючи рівень, на якому може бути внесено зміни з точки зору поточного статусу питання.
Тож ми дивимося на зміст нашої рекомендації. Якщо взагалі в законодавчому полі з цього питання нічого немає, то тоді рекомендація адресується Мін’юсту і звучить як пропозиція розробити урядовий законопроєкт.
Якщо відповідного спрямування урядовий законопроєкт уже є і, приміром, перебуває в Секретаріаті Кабміну, ми можемо надати пропозиції внести зміни у свій продукт безпосередньо уряду.
Якщо проєкт уже зареєстровано в парламенті, ми можемо запропонувати певні корективи безпосередньо Верховній Раді України. Але дуже часто ми все‑таки надаємо рекомендації уряду.
Це наш підхід з огляду на наші статус і функції.
Іншим органам ми даємо рекомендації значно рідше і, як правило, якщо маємо з ними меморандуми про співпрацю.
— У звіті небагато, але йдеться і про дисциплінарну відповідальність слідчих Служби безпеки України.
— Щодо СБУ в нас є одна лаконічна рекомендація. Ми бачимо підстави, щоб з огляду на специфічний статус цього органу вони мали свій окремий дисциплінарний статут, а не керувалися дисциплінарним статутом Збройних сил України, як це відбувається нині.
До речі, ми комунікували з керівництвом СБУ з цього приводу і дійшли спільного висновку, що ця рекомендація є цілком доречною. Взагалі під час роботи над звітом ми спілкувалися, мабуть, з усіма правоохоронними органами, за винятком НАБУ і ДБР: з Офісом Генпрокурора, МВС, Національною поліцією, Бюро економічної безпеки. Ще до початку офіційної роботи бізнес‑омбудсмен Марчін Свєнчицький мав зустріч із Вадимом Мельником, і вони домовилися, що, коли БЕБ почне роботу, ми підпишемо з ним меморандум про співпрацю теж
Бесіду вела Ірина ГОНЧАР, «Юридична практика»
Читайте інтерв’ю за посиланням.
