20 мая исполнилось 2 года с начала работы института бизнес-омбудсмена в Украине. Европейский политик Альгирдас Шемета занял должность бизнес омбудсмена. До этого дважды занимал должность министра финансов Литвы, а также должность европейского комиссара по вопросам бюджета и финансового планирования. За 2 года Совет бизнес-омбудсмена наладил сотрудничество на постоянной основе с Государственной фискальной службой, Министерством внутренних дел, Генеральной прокуратурой и СБУ. Также за 2 года Совет бизнес-омбудсмена успел принять участие в разработке ряда законопроектов призванных улучшить бизнес-климат в Украине.
О проблемах взаимоотношений власти и бизнеса в Украине, тематике жалоб с которыми приходится сталкиваться совету бизнес-омбудсмена, а также итогах работы Совета за 2 года Українським Новинам рассказал бизнес-омбудсмен Альгирдас Шемета.
Вы дважды занимали должность министра финансов Литвы, Вы были Еврокомиссаром и сейчас Вы уже два года работаете в Украине. В чем, по-вашему, состоят различия во взаимоотношениях власти и бизнеса в странах ЕС и в Украине?
Когда я приехал в Украину в 2015 году мне сразу бросилась в глаза специфика взаимоотношений власти и бизнеса в Украине. Работая в ЕС, я привык к тому, что государственные органы служат бизнесу и обществу. Здесь же чувствовалось то, что государство пытается управлять бизнесом и обществом. Но в течение 2 лет моей работы здесь я вижу положительные изменения, государственные органы стали гораздо открытее. По виду своей деятельности мы часто общаемся с представителями разных госорганов, и если вначале чувствовалась настороженность и часто нежелание понять суть проблемы, то за эти 2 года нам удалось достичь того, что государственные органы не только прислушиваются к нашим предложением, но и выполняют те рекомендации, которые мы им даем. В конце прошлого года мы достигли того, что 87% всех наших рекомендаций было выполнено. Это положительный результат, но только половина пути. Хотелось бы, видеть более конструктивное сотрудничество между бизнесом и государственными органами.
Как Вы думаете, чем эти различия обусловлены? У нас привыкли ругать советское наследие, однако Литва также является бывшей советской республикой, но там таких проблем как у нас нет…
Нельзя сказать, что в Литве нет таких проблем. Но эти проблемы не так масштабны как в Украине. По поводу советского наследия, я думаю, оно имеет место быть. Я думаю, что главное различие между Украиной и Литвой состояло в том, что Литва довольно рано выбрала путь в Европейский Союз, и уже в 1990-е годы в Литве внедрялись нормы и принципы управления стран ЕС. К сожалению, Украина длительное время не могла определиться в какую сторону она идет, наверное это и обусловило отсутствие существенных реформ, в особенности реформы госслужбы. Фактически реформа госслужбы началась год назад. Но это очень сложная реформа, процесс реформирования займет несколько лет. Советское наследие здесь главный фактор проблем, также много проблем из-за того, то что реформы не проводились в течение 25 лет, и начали проводиться только сейчас.
Но ведь сейчас в государственных органах работает много 30 летних специалистов, которые по отношению к бизнесу применяют те же методы, которые применяли кадры работавшие во времена СССР…
При отсутствии фундаментальных реформ в системе старая система очень быстро поглощает новичков. Этот принцип работает и в Украине: когда новые люди приходят в систему, которая не реформирована, через некоторое время они начинают действовать так же, как и люди, проработавшие в этой системе много лет. Поэтому реформа государственной службы с вводом не бумажного, а настоящего стратегического планирования, обозначения приоритетов, ответственности сотрудников за свою работу – это элементы обязательны для эффективного функционирования государственной службы.
Когда, по-вашему, реформа завершится, и в Украине будут работать европейские чиновники с цивилизованным отношением к бизнесу?
Это сложный процесс. Нам бы хотелось, чтобы он завершился побыстрее, но в некоторых структурах эта реформа приведет к значительным изменениям в кадровом составе структур. Это требует времени. Я думаю 2-3 года это тот период, за который можно было бы осуществить реформу госслужбы полностью.
Как Вы можете охарактеризовать изменения, которые произошли в бизнес-климате Украины за время Вашей работы и как, по-вашему, изменится бизнес-климат в Украине до 2020 года при сохранении текущих тенденций?
Для меня, наверное, самый важный момент, это то, что бизнес перестал бояться защищать свои права и сейчас активно использует наши услуги. Мы видим это по количеству рассматриваемых жалоб. Защита бизнесом своих законных прав также способствует постепенному улучшению бизнес-климата, потому, что за каждым случаем стоит какая-то системная проблема. Разбираясь с конкретными жалобами, мы очень часто меняем бизнес-среду. Я уже говорил, что сами государственные органы стали намного более восприимчивыми к изменениям. Также на улучшение бизнес-климата влияет целый ряд принятых на уровне законодательства и подзаконных актов решений, возьмем случай с уменьшением количества видов деятельности требующих лицензии. После принятия таких решений мы сразу же чувствуем изменения, так как количество жалоб уменьшается. Также положительным изменением является внедрение системы государственных закупок международного уровня. Мы очень надеемся, что положительный результат дадут последние изменения в налоговом кодексе, принятые в конце прошлого года. Также заработал реестр налоговых накладных, что позволит бизнесу возмещать НДС в автоматическом режиме, а ведь до недавнего времени самой большой проблемой для бизнеса было то, что государство не возмещало НДС. Только в 2016 году мы помогли бизнесу вернуть более 4 млрд гривен НДС, и я очень надеюсь что после запуска этой системы нам перестанут поступать такие жалобы. Но очень многое зависит от того, насколько эффективно будет работать новая система. Мы очень активно работаем с министерством финансов и ГФС, чтобы нормы, которые должны внедрить систему были расписаны однозначно. Также я бы отметил изменения наших взаимоотношений с правоохранительными органами. Поначалу нам было очень трудно добиться, чтобы правоохранители пересматривали свои решения принятые в ходе досудебного расследования. В 2016 нам удалось наладить конструктивные взаимоотношения со всеми силовыми ведомствами. В первую очередь это касается Генеральной прокуратуры, СБУ и Национальной полиции. Теперь мы регулярно встречаемся на уровне экспертов и рассматриваем конкретные уголовные производства. И нам удалось добиться закрытия значительного количества неправомерно открытых уголовных производств против бизнеса, отмены арестов имущества, возращения имущества, которое было незаконно изъято в ходе обысков на предприятиях. Но мы считаем, что здесь еще многое предстоит сделать. В марте у нас была встреча с главами всех силовых ведомств на уровне Премьер-министра, где самым главным вопросом было то что силовые структуры и правоохранительные органы ответственны за бизнес-климат в Украине и им нельзя незаконно использовать свои полномочия. Мы на этом делаем большой акцент в нашей работе в этом году.
Наибольшее количество жалоб от бизнеса поступает на ГФС, но при этом ГФС одна из первых подписала с Вами меморандум о сотрудничестве, также, судя по Вашим отчетам, она выполняет большинство ваших рекомендаций. Однако по прежнему наибольшее количество жалоб поступающих Вам – это жалобы на ГФС. В чем причина такого парадокса?
Тут есть объективные и субъективные причины такого количества жалоб на ГФС. Объективная причина состоит в том, что бизнес чаще всего сталкивается с ГФС в своей повседневной работе, если лицензию или разрешение предприниматель получил и забыл, то налоговую отчетность надо представлять регулярно, проходят налоговые проверки. С другой стороны предметы жалоб нас настораживают. Мы до сих пор получаем жалобы по тем вопросам, по которым, с моей точки зрения, мы не должны были получать жалобы. Например – возмещение НДС. Надеюсь, с введением системы электронного возмещения НДС я на следующем интервью смогу сказать, что жалобы на невозмещение НДС прекратили поступать. То же самое с электронным администрированием НДС и электронной отчетностью – очень много жалоб по этому вопросу, которые не должны поступать, если бы ГФС выполняла свою работу. Это связано с тем, что наши рекомендации выполняются в этом конкретном случае, но очень часто не распространятся на всю систему. Поэтому я думаю, что нужен механизм дисциплинарной ответственности служащих ГФС. На данным момент мы считаем, что ответственность служащих ГФС непропорционально низкая по сравнению с той ответственностью, которую имеет бизнес при выполнении своих налоговых обязательств. Поэтому, мы разработали предложение по введению дисциплинарного кодекса для сотрудников ГФС где предусмотрена ответственность сотрудников за свои неправомерные действия, я думаю, что это должно привести к ответственности сотрудников за неправомерные действия. Это должно привести к горизонтальному выполнению наших действий по всей системе, а не только точечно в случаях, когда бизнес обращается конкретно к нам. Это как раз причина парадокса. Я очень рад, что министр Данилюк объявил о структурных реформах. Предполагается, что сотрудники ГФС нижнего звена вообще не будут проводить проверки, а будут только оказывать сервисные услуги. Но эти реформы надо правильно внедрить. У нас уже есть сигналы, что есть желание обойти эти нововведения, сотрудники районных отделений обосновываются в областных и для налогоплательщика аудиторы остаются те же самые. Поэтому мы будем отслеживать, как проходит эта реформа.
Как проходило реформирование налоговых органов в Литве?
Я бы сравнил нынешнюю ситуацию в Украине, с тем что было в Литве в начале 90-х. Тогда у нас тоже было очень много давления со стороны налоговых органов на бизнес. В конце 90-х Литве очень много услуг и сервисов было переведено в электронный вид. Что кстати делается в Украине. Также в Литве была создана система услуг для бизнеса. То есть бизнес, если ему что-то непонятно может придти в центральный офис налоговой инспекции и получить консультацию бесплатно не боясь, что служба будет использовать его информацию в своих целях. Очень много усилий было потрачено на разъяснительную работу. Мы в Украине часто сталкиваемся с тем, что бизнес допускает ошибки из-за того, что он не осведомлен о трактовках закона. В разных частях Украины законодательство часто интерпретируется по-разному. Кстати, изменения в налоговый кодекс предполагают, что теперь Министерство финансов будет отвечать за горизонтальные разъяснения налогового законодательства. Я думаю, что это должно привести к лучшему взаимопониманию между бизнесом и ГФС. В Литве все это было сделано гораздо раньше и очень много усилий было потрачено именно на разъяснительную работу бизнесу о том, как лучше пользоваться положениями закона. Все это привело к тому, что сегодня бизнес признает Государственную налоговую инспекцию Литвы как орган, который лучше всех взаимодействует с бизнесом среди всех госорганов. Если бы такое было достигнуто в Украине, мы могли бы сказать, что бизнес-климат в этой стране изменился.
В Литве было сопротивление реформам?
Всякое было. Были большие конфликты. Но ситуация в Литве была лучше, так как у Литвы была четкая цель – стать членами Европейского союза. Есть множество требований ЕС, которые страна кандидат должна выполнить, и это не только выполнение на бумаге. Приезжали эксперты из ЕС и проверяли выполнение этих условий. Это способствовало довольно быстрому внедрению реформ. Тут же такого кнута (или пряника, трудно сказать) нет, но он может быть заменен политической волей. Это делается не для галочки, а для того, чтобы бизнес мог нормально работать.
Сколько времени для реформ понадобилось в Литве?
Примерно 10 лет.
У нас это будет дольше или быстрее?
Украина не имеет столько времени. Для того чтобы обеспечить экономический рост и иностранные инвестиции Украина должна сделать то, что мы делали в Литве гораздо быстрее. Особенно если брать во внимание, сколько времени потеряно. К тому же Украина не живет в изоляции, многие страны конкурируют за инвестиции. Поэтому чем быстрее изменения будут сделаны, тем больше вероятности, что инвестиции придут в Украину в намного больших масштабах, чем сейчас.
Вы сказали, что у Украины нет 10 лет. Сколько у нас времени?
Мне трудно ответить на этот вопрос, но если смотреть с технической точки зрения, то основные реформы можно осуществить за 1-2 года. Но для этого нужна как политическая воля государства, так и ответственность руководства ГФС. Чтобы оно было ориентировано на реформу, а не на выяснение взаимоотношений с кем-либо. Самые лучшие консультанты мира не в силах изменить систему, если нет политической воли среди самих служб, которые реформируются. Реформы могут внедрить только те люди, которые там работают.
Как Вы могли бы охарактеризовать Ваши взаимоотношения с другими силовыми ведомствами, такими как Национальная полиция, СБУ и Генеральная прокуратура?
Со средины прошлого года наши взаимоотношения достигли уровня хорошего взаимопонимания. С Национальной полицией мы даже подписали меморандум о сотрудничестве, у нас проходят регулярные встречи на уровне экспертов Совета и экспертов Нацполиции, где мы обсуждаем конкретные кейсы, связанные с их деятельностью. Что касается прокуратуры и СБУ – эти две структуры не согласились подписать такого рода меморандум, ссылаясь на то, что это может повлиять на независимость этих органов. Но мы нашли способ на неформальной основе организовать такие встречи на уровне экспертов, как в ГПУ, так и в СБУ. И это привело к значительным результатам. Например, СБУ в конце прошлого года выполнило 93% наших рекомендаций. С прокуратурой и Нацполицией наши результаты хуже, однако, наблюдаются значительные улучшения по сравнению с тем же 2015 годом. Но так как мы уже можем системно работать с этими ведомствами я надеюсь, что и тут результаты будут улучшаться и мы будем получать меньше жалоб относительно неправомерных открытий уголовных производств и неправомерных действий в ходе расследования. Поэтому в нашем системном отчете мы предложили много мер, которые позволят сделать работу этих служб более эффективной. Для того чтобы внедрить эти предложения премьер-министр поручил создать координационный совет в который помимо нас вошли представители различных министерств силовых ведомств, и это должно стать площадкой для обсуждения системных проблем и выдвижения соответствующих изменений в законодательство, подзаконные акты и внутренние инструкции силовых структур. Я надеюсь, что эта работа будет эффективной, и мы сможем сказать в будущем, что с силовиками у нас существенных проблем нет. На данный момент я так сказать не могу. Я считаю, что проблемы связанные с правоохранительными органами очень негативно влияют на инвестиционный климат. Когда к нам обращаются иностранные инвесторы нам очень непривычно слушать о том, что уголовный кодекс используется по отношению к бизнесу. Эту ситуацию нужно исправлять. Есть поговорка о том, что ложка дегтя может испортить бочку меда. Даже если количество производств очень незначительное, но затрагивает очень респектабельных инвесторов (они же общаются между собой) то это создает очень отрицательное мнение об Украине.
На какие действия силовиков чаще всего жалуется бизнес?
Очень часто жалуется на неправомерное возбуждение уголовных производств. Например, когда после проверки пишется акт, выдается налоговое уведомление-решение со штрафами и начисляются налоги. Бизнес обжалует это, выигрывает суды, а на основе этих решений возбуждается производство. Это дает силовикам возможность проводить обыски, аресты. Много жалоб также по процедурным вопросам. Во время обысков следователи часто выходят за рамки решений следственных судей. То есть следственный судья разрешил сделать одни действия, а действий делается намного больше. К примеру, по закону при изъятии документов силовики должны описывать каждый документ, который они изъяли. У нас был случай, когда силовики описали несколько документов, а дальше указали «а также 25 мешков других документов» без описания. Так делать нельзя. Конечно после этого бизнес компании был полностью парализован, они обратились к нам и довольно быстро сумели доказать прокуратуре, что документы должны быть возвращены. Это было довольно быстро сделано. Также иногда изымаются документы, которые не фигурируют в решении следственного судьи, по процедуре это возможно, но в течение двух дней следователь должен получить согласие следственного судьи или вернуть это имущество бизнесу. Но очень часто это не делается. Либо вообще нет обращения к следственному судье и имущество удерживается незаконно. А есть случаи, когда следственный судья принимает решение не разрешающее изъятие документов или имущества, а следователь их все ровно удерживает и не возвращает бизнесу. Либо когда заводится дело на миллион гривен и в ходе следствия арестовывают счета на 100 млн гривен. То есть действия совершенно непропорциональные, которые парализуют работу бизнеса.
Почему, по-вашему такое происходит? Это злой умысел, плохая квалификация, нечетко прописанные должностные инструкции?
Это все Вами перечисленное. Часто мы видим, что такие действия предпринимают с намерением получить неправомерную выгоду. К сожалению, мы часто не можем предоставить официальную информацию в НАБУ, но бизнес часто в частных разговорах говорит нам о прямых требованиях или о намеках силовиков заплатить. Также бывают случаи, когда конкуренты используют силовые структуры для того, чтобы устранить конкретное предприятие. Вероятно, это делается не безвозмездно. И третий момент – профессионализм. Я думаю, что надо значительно улучшить обучение правоохранителей имеющих отношение к следствию. Есть надобность, как улучшать профессионализм сотрудников, так и конкретизировать внутренние инструкции. На той встрече с премьером, о которой я ранее говорил, мы предоставили рекомендации по изменению внутренних инструкций силовиков. Теперь силовики под руководством Минюста совместно с нами и офисом по привлечению инвестиций должны проработать эти предложения, чтобы они стали барьером для злоупотреблений уголовным кодексом.
В Украине есть такое понятие “кошмарить бизнес”. Встречается ли такое явление в странах ЕС?
То, что мне тут сразу бросилось в глаза в Украине – это широкое использование уголовного кодекса в отношении бизнеса. Честно признаться, ни в одной стране Европейского союза я не слышал от бизнеса, что силовики незаконно открывают уголовное производство против них. Я был комиссаром по налогам. Проводил много встреч с бизнесом относительно их проблем. Я не помню, чтобы в какой-либо стране ЕС мне жаловались на то, что правоохранители негативно влияют на работу бизнеса.
То есть это постсоветское ноу-хау?
Я не могу говорить за весь мир. Думаю, в некоторых странах Азии и Латинской Америки такое встречается, но в странах ЕС я не знаю ни одной страны, где бизнес бы так жестко высказывался по отношению к силовикам.
Одним из ключевых индикаторов рейтинга Doing Business является сложность подключения к электроэнергии. В январе НКРЭКУ приняла довольно резонансное решение о установлении платы за нестандартные подключения. Как по-вашему такое решение отразится на бизнес-климате?
В первую очередь то, что этот вопрос систематизировали (теперь есть тариф на стандартные и нестандартные подключения) это плюс. Ранее мы прописали это в наших рекомендациях. Однако мы ведем дискуссии с НКРЭКУ о том, какие составляющие в этой формуле и как рассчитываются эти показатели. У них, конечно, свои аргументы, но не должно быть так, что цены вырастают в несколько раз по сравнению с теми ценами, которые были раньше. Надо провести тщательный анализ всех составляющих этой формулы. По опыту Литвы и других стран ЕС я могу сказать, что роль регулятора очень важна. Регулятор должен очень тщательно анализировать расходы тех же облэнерго. Что значит расходы? Менеджмент может уехать в командировку в какую-то экзотическую страну. В Литве регулятор проходит по каждой составляющей расходов и защитывает только те расходы, которые действительно нужны для ведения основного бизнеса.
То есть структура расходов естественных монополий непрозрачна?
Я думаю, что раньше на такие вещи вообще не обращали внимание. Теперь стали, но тщательность этого процесса заслуживает большего внимания. Естественные монополии по сравнению с конкурентным бизнесом должны надзираться в сто раз тщательнее. Не только в этой сфере. Те же водоканалы или компании по утилизации отходов. С моей точки зрения там очень многое предстоит сделать. Вообще этим вопросам надо уделить очень много внимания. Раньше они фактически не затрагивались. Сейчас что-то делается на уровне НКРЭКУ, приняли новый закон, но этим вопросом надо заниматься, чтобы расходы естественных монополий не переносились на бизнес и на общество.
Какие, по-вашему, сейчас отношения между естественным монополиями и малым и средним бизнесом? Что нужно сделать, чтобы сбалансировать взаимоотношения между конкурентным бизнесом и монополиями?
В первую очередь у нас не так много, но были кейсы, связанные с действиями или бездействием естественных монополий. Мы выявили, что очень часто естественная монополия окружена целой сетью различных компаний, которые тем или иным способом связаны с руководством этой монополии. Тут как раз важна роль регулятора, чтобы вычистить эту сферу, и обеспечить, чтобы не было таких связей.
Какого рода связей?
К примеру, обычный прием в водоканале. Когда ты приходишь туда, и тебе говорят, что определенные документы ты можешь заполнить через вот эту компанию. Если ты пользуешься услугами этой компании, то получаешь, что тебе нужно, а если нет, то не получаешь. Это следует убрать. Я думаю это как раз та сфера, где не слишком виден прогресс. Хотя мы часто говорим, что Украина очень зарегулированная страна, в некоторых сферах нужны четкие инструкции.
75% процентов жалоб, которые поступают к Вам это жалобы от малого и среднего бизнеса. Как по-вашему малый и средний бизнес в Украине может хотя бы теоретически работать так, чтобы к нему вообще не было претензий со стороны государственных органов?
Трудно ответить на этот вопрос. К сожалению, в большинстве случаев это сложно. Тут есть разные составляющие. С одной стороны часто бывает так, что бизнес пытаются использовать государственные структуры как инструмент борьбы с конкурентами. С другой же стороны мы не должны игнорировать и вторую часть вопроса. Часто бывают случаи, когда бизнес не придерживается закона и существующих норм, которые связаны со здоровьем людей, поэтому в мире нет страны, где не было бы государственного контроля над тем, как работает бизнес. Во многих странах ЕС этот контроль осуществляется мягким способом. Контролеры считаются помощниками бизнеса: заранее предупреждают о проверках, если есть проблемы, то у бизнеса есть время их исправить. Такая система должна появиться в Украине. Приняты законы о реформировании контролирующих структур. Но как это будет работать на практике мы увидим только когда завершится действие моратория на проверки бизнеса.
Оригинал статьи доступен по ссылке: http://bit.ly/2rYhte1
