Рада бізнес-омбудсмена оприлюднила системний звіт, присвячений аналізу проблеми зловживань повноваженнями з боку правоохоронних органів, які чинять тиск на вітчизняний бізнес. Експерти ради під керівництвом заступника бізнес-омбудсмена Ярослава Грегірчака дослідили найбільш поширені порушення та розробили пакет рекомендацій Мінюсту, Офісу Генерального прокурора та МВС.
Про те, як правоохоронці маніпулюють експертизами, чому не віддають вилучене під час обшуків, але не арештоване майно, що стало причиною рекордної кількості цьогорічних скарг, навіщо в МВС створили офіс по захисту бізнесу та як постійна зміна керівників податкової та митної служб впливає на інвестиційний клімат в державі, заступник бізнес-омбудсмена Ярослав Грегірчак розповів в інтерв’ю “Цензор.НЕТ”.
“ОФІС ЗАХИСТУ БІЗНЕСУ ПРИ МВС – ЦЕ БІЛЬШЕ МАЙДАНЧИК ДЛЯ КООРДИНАЦІЇ БОРОТЬБИ З НЕГАТИВНИМИ ЯВИЩАМИ, ЯКІ НОСЯТЬ СИСТЕМНИЙ ХАРАКТЕР”
– Нещодавно стало відомо, що підприємці у третьому кварталі 2021 року спрямували до бізнес-омбудсмена рекордну за три роки кількість скарг – 632. З чим це пов’язано?
– Це на 20% більше, ніж у другому кварталі, й на 45%, ніж у липні-вересні торік. Водночас ріст кількості скарг не обов’язково означає апріорі посилення пресингу. Про це каже й бізнес-омбудсмен. Це може бути наслідком того, що нас краще знають, що існує значний наростаючий запит з боку бізнесу на те, щоб така інституція, як наша, була належним чином інституційно і статусно розбудована. В свою чергу це свідчить про критичну необхідність прийняти нарешті законопроєкт “Про Установу бізнес-омбудсмена”.
– А чому законопроєкт, яким би регулювалася діяльність механізму бізнес-омбудсмена, досі не ухвалено, а є тільки постанова Кабміну, яка, по суті, тимчасовий документ? Ухвалити законопроєкт так і не спромоглася Верховна Рада минулого скликання, у цій він теж “завис”.
– У парламенті попереднього скликання його було ухвалено в першому читанні. В другому не голосували, бо забракло політичної волі, щоб ухвалити, й політичної сміливості, щоб його провалити. Дуже хочу вірити, що цього разу ми не опинимося у схожій ситуації. Ми зрозуміли бажання парламентської більшості доопрацювати законопроєкт, торік ми були в активній фазі діалогу з народним депутатом Ольгою Совгирею, яка відповідає за взаємодію Ради з Конституційним Судом. У неї були зауваження конституційно-правового характеру, ми їх ґрунтовно пропрацювали торік узимку. Відтак, значною мірою доопрацьований компромісний варіант вже зареєстрований (народними депутатами Наталухою, Кисилевським, Марчуком і Костіним) і чекає на свій розгляд у першому читанні.
Попри відсутність поки що прогресу “під куполом”, можу констатувати що, принаймні є діалог по цьому питанню безпосередньо між бізнес-омбудсменом Марчіном Свенчицьким і Русланом Стефанчуком, який теж, свого часу, висловлював свої зауваження. Вони бачилися декілька разів і нещодавно на одному з заходів у Маріуполі теж спілкувалися на цю тему. Та поки що ми, як то кажуть, не в прохідній частині порядку денного.
– Пане Ярославе, якщо казати про останній системний звіт Ради щодо взаємовідносин бізнесу і правоохоронних органів, як ви можете його охарактеризувати? Попередній був п’ять років тому. Що за цей час змінилося? Адже зі зміною політичної влади змінилися й керівники правоохоронних органів, а робота цих органів багато в чому залежить від настроїв у Офісі президента.
– Для початку давайте спробуємо проаналізувати, що змінилося в правоохоронній системі, якщо порівнювати теперішню ситуацію із тим, що було в 2016 році. По-перше, це два закони “маски-шоу стоп”. Розділ про зловживання під час досудового розслідування є в обох звітах, але п’ять років тому ми, в основному, писали про те, що мають місце численні зловживання під час вчинення такої слідчої дії, як обшук.
У нас загалом тоді було дуже багато скарг у правоохоронній тематиці. Не допускали на обшуки адвокатів, приходили не ті, хто написаний в ухвалі, а відеофіксацію було заборонено. Також була відсутня будь-яка процедура вилучення цифрових даних і комп’ютерів.
Після ухвалення закону “Маски-шоу стоп”-1, який набув чинності 2017 року і до розроблення якого ми мали безпосереднє відношення, тому що це був урядовий продукт, частка скарг на зловживання під час обшуків критично зменшилася. Окрім того, з березня 2018 року було запроваджено нормативно врегульовані строки досудового розслідування. До того часу дискреція правоохоронців тлумачити поняття розумних строків зводилася до того, що це була інтерпретація явно не на користь бізнесу. Кримінальні провадження тривали роками.
Разом з заплановим на 25 листопада запуском БЕБ, напевно, це ключові зміни в законодавстві, які хотілося б відзначити. Додам лише, що відбулися також статусні зміни в частині профільного закону про прокуратуру і рівень співпраці з органами прокуратури у нас на досить непоганому рівні, як і загалом із правоохоронними органами. Він і раніше був нормальним, а зараз узагалі на дуже високому рівні.
– За ці п’ять років, про які ми говоримо, змінилися кілька генпрокурорів. З ким працювалося найлегше?
– Першим був Луценко. З одного боку, він відмовлявся підписувати меморандум про співпрацю з нами, казав, що прокуратура, з огляду на особливий статус, не може собі такого дозволити. З іншого, рівень майданчика, на якому розглядалися питання, які ми виносили у форматі експертної групи з Генпрокуратурою, був досить високим. Це було добрих 15-ть зустрічей у першого заступника генпрокурора Дмитра Сторожука. Потім був Віталій Касько і його шеф Руслан Рябошапка. Рябошапка погодився підписати меморандум про співпрацю з Радою бізнес-омбудсмена. Ми теж працювали у форматі експертної групи.
– А що передбачає меморандум?
– Що раз на сім-вісім тижнів я контактній особі надсилаю табличку, яка містить обставини найбільш проблемних скарг. Вони їх вивчають, і десь за два тижні ми зустрічаємося, щоб в форматі особистого спілкування обговорити обставини скарги без розкриття таємниці слідства.
Відрадно, що нинішнє керівництво Офісу генпрокурора цілком, до речі, визнало меморандум, підписаний попередниками. Так що в питаннях співпраці з Радою бізнес-омбудсмена інституційна пам’ять, як бачите, працює! За співпрацю з нами з боку Офісу відповідає заступник генпрокурора Ігор Мустеца та Олексій Бонюк, який очолює спеціалізований департамент по захисту інвестицій. Загалом формат експертної групи з Офісом генпрокурора зараз на надзвичайно високому рівні з точки зору як репрезентативності так і, зрештою, ефективності.
– А які ж питання вирішуються, з огляду на те, що рада не є стороною в кримінальному провадженні?
– При тому, що окремі питання виносяться повторно і не завжди можна досягнути результату, але там, де ситуація така більш-менш чорно-біла, де не виконуються імперативні вимоги КПК, питання врешті-решт вирішуються. Наприклад, треба повернути майно чи провести якісь слідчі дії, ініційовані бізнесом як потерпілим, а там саботаж і нічого не відбувається.
– А яка ситуація щодо співпраці з іншими правоохоронними органами? Наприклад, Нацполіцією, на яку припадає, напевно, левова частка справ?
– З прокуратурою відбулося понад 30 експертних груп, з поліцією – на одну менше.
– Як ви сприймаєте ініціативу МВС щодо створення Офісу із захисту прав інвесторів? Більш-менш зрозуміло, навіщо такий профільний департамент в Офісі генпрокурора. А ось навіщо він у МВС – ні.
– Спробую відповісти на ваше запитання, бо ми з цього приводу зустрічалися з першим заступником міністра Євгеном Єніним і радником міністра Антоном Геращенком. У нашому розумінні такий офіс – це більше майданчик для координації боротьби з негативними явищами, які носять системний характер. І наскільки я розумію, фронт робіт було визначено ще від моменту його створення. Це, наприклад, боротьба з “сірим” і “чорним” бізнесом.
– Нехай цим займається Бюро економічної безпеки. До чого тут МВС? Від кого вони захищатимуть бізнес? Від незаконних дій поліції, яка входить до складу міністерства?
– У підпорядкуванні міністерства – не лише поліція, а й низка інших органів і спеціальних служб. Тому ми будемо раді, якщо частину проблем або навіть наших системних рекомендацій, може, від імені МВС, взяти на себе цей офіс. Між тим, це не той випадок, коли з огляду на те, що створюється такий Офіс із захисту бізнесу, ми хотіли б ним підмінити майданчик для розгляду обставин окремих скарг на рівні давно існуючої експертної групи з Нацполом, який передбачений нашим Меморандумом про співпрацю. Однозначно ні.
– Цей меморандум давно підписано?
– У вересні 2016 року його підписувала ще Хатія Деканоїдзе. Мені приємно відзначити, що зараз на цих зустрічах в форматі експертної групи особисто бере участь перший заступник керівника ГСУ Сергій Пантелєєв та його колега Артур Добросєрдов. Такий рівень представництва (який раніше був відсутній) дозволяє ще ефективніше працювати.
“СКАРГ НА ПРАВООХОРОНЦІВ, ЯКІ СТОСУЮТЬСЯ АРЕШТУ ТА НЕЗАКОННОГО УТРИМАННЯ МАЙНА, – 36%”
– Поговорімо про звіт. На які правоохоронні органи представники бізнесу скаржаться найбільше?
– Станом на 1 листопада ми отримали 10 028 скарг. З них на правоохоронну тематику – 1 595. 23% цих скарг стосуються справ, відкритих за 212 статтею КК, – ухилення від сплати податків.
– Тобто це скарги на Державну фіскальну службу?
– Так. У зв’язку з цим ми повторили нашу систему рекомендацій, яку не виконано з 2016 року. Ми продовжуємо залишатися на позиції, що взагалі не відкривайте за ст. 212 КК кримінальних проваджень доти, доки податкове зобов’язання не вважається узгодженим. Але ж відкривають! При цьому до вироків доживають 2-3% таких справ.
До речі, на зустрічі з керівником Бюро економічної безпеки Вадимом Мельником ми теж про це казали. Щоб співробітники нового правоохоронного органу, де аналітичну складову має бути посилено, не повторювали досвід ДФС.
– Які ще є скарги?
– Ще 20% – це скарги, які провокують ситуації з наступним сценарієм. Правоохоронці звертаються до слідчого судді, отримують ухвалу на обшук, потім вилучають майно, яке в ній передбачено або не передбачено. Буває по-різному. Таке майно має статус тимчасово вилученого. Протягом наступних 72 годин слідчий суддя може видати ухвалу на накладення арешту. З цієї миті майно перебуває під легітимним арештом. Але проблема в тому, що термін такого арешту законодавством нормативно не регламентовано. На практиці це може бути рік-два, а то й більше. На цей час бізнес позбавлений змоги розпоряджатися цим майном, отримати від нього вигоди. Навіть були такі випадки, що в обласному центрі в одного з перевізників значну частину автопарку було арештовано, тоді як інший майже два роки успішно їздив за його маршрутами.
– Це була така собі боротьба з конкуренцією?
– Напевно. У нас є в законодавстві механізм, який дозволяє представнику бізнесу звернутися з клопотанням про зняття арешту, але в таких сценаріях він часто-густо може не мати процесуального статусу, який принаймні дає йому змогу ознайомитися з матеріалами справи. Окрім того, чому він має це робити, якщо зазнає негативних наслідків від арешту? Чому в законодавстві немає якоїсь базової норми, яка б в більш збалансований і справедливий спосіб враховувала його інтереси? Тому ми пропонуємо в таких сценаріях запровадити законодавчо регламентований строк арешту. І якщо він сплив, майно автоматично має повернутися. Якщо слідчий проти, нехай звернеться з новим клопотанням і пояснить, навіщо продовжувати термін арешту, а слідчий суддя вирішить, чи потрібно це робити.
Буває з утриманням майна й інший сценарій. Коли під час обшуку його тимчасово вилучають, але слідчий суддя не дає потім ухвалу на арешт. А слідчий все рівно не повертає, а продовжує звертатися з повторними клопотаннями про накладення арешту. Уявіть собі, що у нас таких скарг 16% від усіх по правоохоронній тематиці! Тобто загалом скарг на правоохоронців, які стосуються арешту та незаконного утримання майна – 36%.
– На різні правоохоронні структури?
– Так, на всіх. Йдемо далі. Ще 18% скарг – це неефективність розслідування. І остання цифра, 10% – це скарги на те, що правоохоронці не хочуть відкривати кримінальних проваджень, не вносять дані в ЄРДР. Надто критично це в ситуаціях, коли бізнес наполягає на відкритті кримінального провадження проти правоохоронця.
– Окремий розділ звіту присвячено проблемам із судовими експертизами. Ними правоохоронці дуже маніпулюють?
– Коли 2016 року ми готували звіт, не могли собі уявити, що ця сфера виявиться настільки значимою для якості досудових розслідувань, дотримання розумних строків, досягнення мети кримінальних проваджень. Що в непоодиноких випадках цей інструмент використовується зокрема для затягування ходу досудових розслідувань. Подекуди трапляється, що експертизу взагалі призначати не потрібно, це видно з доказової бази, та все ж призначають. А буває й так, що призначили експертизи, провели дослідження, висновок не той, який потрібен правоохоронцям, і вони повторно звертаються до того ж самого експерта, до тієї самої інституції, з тими самими питаннями. Це взагалі неприпустима практика.
Іноді питання, які ставлять експертам, виглядають майже абсурдно. Був випадок із рейдерським захопленням будівлі в Дніпропетровській області шляхом присвоєння нової поштової адреси. Потрібно було просто експерту відповісти на питання про те, чи будинок на такій вулиці під номером 42 і 42-д є фізично одним і тим самим приміщенням. Натомість правоохоронці задали 15 питань, які стосувалися стану технічної готовності приміщення, земельної ділянки.
Буває також, що призначають експертизу, й через деякий проміжок часу правоохоронець звертається (прокурор або слідчий) і змінює питання експертизи. Причому змінює в такий спосіб, що це вибиває з-під ніг усю раціональну складову проведення цієї експертизи. Як приклад, був випадок із невиконанням рішення міжнародного комерційного арбітражного суду. Спочатку було питання про те, чи зазнав збитків наш скаржник через невиконання рішення саме міжнародного комерційного арбітражу. Змінили на питання про те, чи зазнав збитків унаслідок невиконання своїх контрактних зобов’язань. Не вдаюсь у деталі, але повірте, що така зміна мала ключове значення для тої фабули і того складу злочину, який інкримінувався, тому що йшлося про прив’язку до рішення суду, яке не виконується. Відповідно експертиза втрачала сенс.
Тож аби уникнути такого, ми пропонуємо, щоб бізнес, потерпілі отримували, по-перше, проєкт постанови про призначення експертизи з переліком питань. А також, якщо планується зміна питань, то постанову з переліком нових питань, щоб можна було принаймні дати змогу бізнесу якось коментувати чи, може, навіть впливати на формулювання цих питань.
– На що ще звертаєте увагу?
– На те, що потерпілі, а в нашому разі це представники бізнесу, мають взагалі-то знати про те, що призначено експертизу. Бо, як правило, вони цього не знають. Скаржаться, що не відбувається жодних слідчих дій, ми виносимо це на експертні групи, де нам повідомляють: “Панове, так призначено ж експертизи!” Тобто про це наші скаржники дізнаються від нас, а не від своїх адвокатів.
Другий момент – тривалість експертиз. Зі слів правоохоронців, це часто той чинник, який не дає їм змоги вписатися в 12 чи 18 місяців, відведених за КПК на досудове розслідування. Це, в свою чергу, породжує дискусію про наявність корупційної складової в середовищі експертних установ.
Ми пропонуємо, щоб бізнес у всіх своїх процесуальних іпостасях був проінформованим про сам факт призначення експертизи, щоб експертні установи публікували на своїх сайтах список експертиз, які туди надходять. Це для прозорості й щоб якось мінімізувати всі припущення щодо наявності корупційної складової.
Також ми пропонуємо внести зміни в законодавство і передбачити відповідальність експертів за порушення термінів проведення експертиз.
“МОРАТОРІЙ НА ПЕРЕВІРКИ СТВОРЮЄ ВИКРИВЛЕНІ СЦЕНАРІЇ ВЗАЄМОДІЇ БІЗНЕСУ З ПОДАТКІВЦЯМИ”
– Пане Ярославе, з початку пандемії минуло вже майже два роки. Як бізнес реагував у цей час на дії влади? Скаржилися на якісь рішення чи дії, які б заважали працювати?
– Останній меседж, який щодо цього озвучив особисто бізнес-омбудсмен, фактично зводився до того, що кількість скарг, де б бізнес намагався оскаржити рішення, дії або бездіяльність центральних органів влади чи органів місцевого самоврядування в частині того, що вони могли б чи не могли зробити саме з огляду на обставини, пов’язані з пандемією, можна порахувати на пальцях однієї руки.
– На ваш погляд, чому? У соцмережах було якраз чимало критики влади щодо кроків, які слід було зробити заради підтримки бізнесу в цей доволі складний період. Чи представники бізнесу просто не вбачали в Раді бізнес-омбудсмена органу, який може вплинути на ці процеси?
– Раді не притаманно діяти як орган, який формулює якісь підходи до формування державної політики в тій чи іншій сфері. Ми не пропонуємо policy choices, окрім випадків, коли готуємо системні звіти з рекомендаціями про внесення певних змін у законодавство для розв’язання конкретної проблеми.
У нас без цього вистачає роботи, оскільки надходить чимало скарг на дії податкової служби, правоохоронних органів. Наприклад, під час карантину було запроваджено мораторій на податкові перевірки, причому в Податковому кодексі. У зв’язку з цим я хотів би зазначити два моменти. Перший: якщо ви хочете дещо послабити мораторій, це не можна робити шляхом прийняття постанови Кабміну. А саме так і було зроблено Постановою КМУ №89, яка вступила в силу 9 лютого цього року. Хоч треба було вносити зміни до Податкового кодексу. І другий момент: застосовувати свою компетенцію під час мораторію потрібно чесно.
– Що ви маєте на увазі?
– Наприклад, податківці раніше приходили з перевіркою по податку на прибуток. Подекуди вони її закінчували тим, що казали підприємцям: доплатіть. Зараз офіційно вони цього робити не можуть, бо перевірки під забороною. Тому вони беруть і відносять платника податків до категорії ризикових, застосовуючи регуляторний інструмент зовсім з іншого податку, а на вушко можуть пошептати: якщо ти доплатиш або зробиш щось інше, що не має відношення до архітектури адміністрування ПДВ, ми тебе з ризикових виключимо.
Отже, застосовуються такі собі альтернативні методи за обставин, пов’язаних з карантином, коли мораторій створює викривлені сценарії взаємодії бізнесу з податківцями. Тобто податківці формально не можуть проводити перевірки, але досягають ефекту пресингу іншими методами.
– Нещодавно Кабмін скасував рішення щодо перемоги Євгена Олейнікова в конкурсі на посаду голови ДПС. Крім того, вкотре було змінено голову Держмитслужби. За 2 роки це вже не перший керівник цієї службі. Як ви вважаєте, така кадрова політика в цих двох органах впливає на інвестиційний клімат у країні загалом?
– Якщо йдеться про митницю, там динаміка кадрових ротацій однозначно впливає на ефективність. А загалом навряд чи якийсь інвестор дивиться на це, головне, щоб нормально працювала інституція. Керівники, міністри, уряди можуть змінюватися досить часто. Але це не обов’язково привід казати, що така практика негативно впливає саме на інвестиційний клімат.
У наших умовах маємо недостатньо розвинуту публічну адміністрацію в тому сенсі, що немає інституційної пам’яті. При цьому реформа конкретного органу є не тільки компетенційною/інституційною але є частиною реформи певної галузі чи сектору. Тому важливо, щоб в умовах активних реформ команди були більш стабільними, ніж вони є зараз. Бо прихід нової команди може змінити акценти реформ і не завжди в кращий бік вплинути на їхню успішність. Тому нереалізовані реформи, затягнення з їхнім ходом – ось що, перш за все, впливає на інвестиційний клімат.
– Нереалізовані реформи – погоджуюсь. Але ж у нас кожний новий керівник змінює всю вертикаль. До останнього інспектора іноді доходить, дивлячись, хто прийшов. Мені здається, це також впливає на оцінку роботи податкової і митної служб.
– Так, це свідчення певної інфантильності стану справ в сфері нашої публічної адміністрації, якщо таке відбувається. Тому що, окрім іншого, це ознака того, що не дотримують ідеї про те, що зміна першої особи не повинна впливати на зміни нижчих виконавців. Тому що перша особа має бути більшою мірою політичною фігурою. Або якщо і змінювати щось, то тільки до певної міри. Не буквально ж усіх керівників.
– У нас дуже люблять ставити на всі посади своїх або “потрібних” людей, за яких хтось просить. Ви ж самі це спостерігаєте, скільки працюєте в цій сфері. Як ви ставитесь до того, що скасували рішення щодо перемоги Олейнікова? Ніби ж був чесний конкурс.
– Я не знаю. Я б залюбки вам прокоментував, але можу тільки сказати як сторонній спостерігач, що це відбулося того самого дня, коли мали місце якісь слідчі дії в ДПС.
– Вони були, але не мали наслідків. Йому ж не оголосили підозру.
– Треба бути більшою мірою інсайдером, ніж я є в частині цієї інформації, щоб якось це прокоментувати. З іншого боку, все одно простіше припускати, що є якийсь причинно-наслідковий зв’язок, ніж його нема. Тому так, це відбулося. Я в принципі дуже стримано до цього ставлюсь. Тому що якщо брати конкретно Євгена Олейнікова, то торік, коли я з командою готував системний звіт щодо адміністрування податків, він був просто зразковим партнером для Ради бізнес-омбудсмена. Євген безпосередньо причетний до того, що станом на зараз з 55 рекомендацій виконаними є 8. І хоч цю цифру я б оцінив доволі скромно – бо звіт було оприлюднено у серпні минулого року – Євген прекрасно знає зміст 15 рекомендацій, які ми у взаємодії зі Світланою Воробей з Мінфіну визначили, як такі, що наразі є у процесі виконання. А це такі важливі речі, як запровадження мінімальних стандартів мотивування рішень про відповідність платника податків критеріям ризиковості; запровадження можливості відомчого оскарження таких рішень та рішень про неврахування таблиць даних ще до вступу в силу Закону “Про адміністративну процедуру”; запровадження плану заходів щодо усунення найбільш поширених причин, з яких комісіями регіонального рівня виносяться рішення, які згодом скасовуються судами. Нам потрібно довести ці та інші ідеї до кінця.
– Останнім часом дуже багато рішень приймає РНБО, зокрема й про внесення до санкційних списків окремих підприємств. На рішення РНБО приходять до вас скаржитися ті, хто потрапив у санкційні списки?
– Поодинокі випадки були. Ми не брали такі скарги в роботу.
– Чому?
– Аби нам оцінити якісь обставини, ми повинні мати доказову базу. У цьому разі інформація, на підставі якої приймає рішення РНБО, явно не просто службова. Очевидно, що це інформація, яка може бути державною таємницею, чи щось схоже на це. На неї поширюється режим таємності. З огляду на це у нас немає передумов взагалі якось висловлюватися щодо позиції, яку займає РНБО.
– Тобто немає сенсу до вас ходити з цього приводу?
– Видається так, що скаржитися на РНБО в таких ситуаціях до нас справді не варто. Ми дійсно ставимося до кожного випадку індивідуально. Проте до того часу всі відмови, які були, ґрунтувалися на тому, що ми не знаємо, чому РНБО таке рішення прийняла, на підставі чого. Не тому, що у них не було таких підстав, а тому, що ніхто не має права показувати нам ту інформацію, яка була підставою. Ми не маємо права на неї дивитися. Відповідно, це буде очевидно явне перевищення нашої сфери компетенції, якщо Рада бізнес-омбудсмена, яка не має владних повноважень і діє за рахунок репутаційної ваги, даватиме рекомендації РНБО.
Тетяна Бодня, “Цензор.НЕТ”
Фото: Наталія Шаромова, “Цензор.НЕТ” Джерело: https://censor.net/ua/r3301541
