Правила для правил: як в Україні ухвалюють рішення для бізнесу

Бізнес просить реформ і прозорих правил гри, тобто – зрозумілого регулювання. Для швидких результатів державотворці оминають деякі “формальності”. Те, що держава розуміє потреби підприємців – добре, проте часто українські чиновники порушують європейські принципи, про які часто говорять, але не завжди дотримуються.
Взаємодія бізнесу та органів влади в Україні – цікавий процес, який часто нагадує море в шторм. Чим ближче до кінця року і прийняття бюджету, тим більш бурхливим стає море.
У розвинених країнах світу теж трапляються шторми, але не так часто, як у нас. Чому? Тому що там нормотворення, яке впливає на доходи бізнесу, а відповідно, і на наповнення бюджету, будується на певних принципах, яких дотримуються органи публічного управління.
Країни-члени Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) будують свою регуляторну політику на основі 7-ми принципів.
ОЕСР має значні досягнення в галузі економічного аналізу, економічного прогнозу і способів вирішення питань у галузі державного управління. Україна не є членом цієї організації, проте частково адаптувала перераховані принципи.
В Україні також існують принципи регуляторної політики, визначені в законі “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.
Усього їх шість: доцільність, адекватність, ефективність, передбачуваність, збалансованість, прозорість та врахування громадської думки.
Чи застосовувалися ці принципи до всіх законодавчих актів України, прийнятих владою? Очевидно, що ні. Фактично принципи існують на папері, але в реальному житті майже не враховуються.
На відміну від європейського досвіду, бізнес в нашій країні часто не залучається до обговорення регуляторних ініціатив, що стосуються його роботи.
Крім того, влада не завжди до кінця прораховує економічні наслідки своїх законодавчих актів, орієнтуючись на короткострокову перспективу і швидкий спосіб отримання надходжень.
Сьогодні на завтра
“Тиск правоохоронних органів на бізнес знизився, але є спалах рейдерських атак”, – зазначила виконавчий директор Союзу українських підприємців Катерина Глазкова на зустрічі президента з бізнесом у жовтні 2018 року і перераховує кейси, коли бізнес-асоціації довелося включатися в боротьбу з таким видом захопленням компаній: “Еконія”, “Кріденс”.
Уже за два тижні, 19 листопада міністр юстиції Павло Петренко представляє готовий “антирейдерський” законопроект, який має захистити підприємців від посягань непорядних реєстраторів.
У СУП кажуть: робота над законопроектом йшла дуже швидко, а робоча група з його обговорення працювала близько тижня.
“Антирейдерським” законопроектом Мін’юст прагне “заподіяти добро”, коментує голова Офісу ефективного регулювання Олексій Гончарук. І додає: позитивні зрушення щодо прийняття “регуляційних” рішень є, але і досі діє практика прийняття змін “сьогодні на завтра”.
Такі блискавичні темпи законотворчої праці можна пояснити: запит на реформи в Україні великий. Особливо коли це стосується гарячих тем, які пов’язані з регулюванням чи дерегуляцією. Бажання швидких змін – це добре, але поспіх у розробці правил можуть зіграти поганий жарт з їхнім подальшим впровадженням, побоюються експерти.
“Деякі органи, йдучи назустріч побажанням, не дотримуються процедури. Хтось скаже: ну ви і формалісти, що таке процедура, коли мова йде про благі наміри? Але якраз дотримання її дозволяє створити якісний законопроект або проект наказу чи постанови”, – пояснює заступник бізнес-омбудсмена Тетяна Коротка.
Щоб не створювати зайвих перешкод для бізнесу, регуляторні акти мають бути спрямованими на досягнення конкретної мети, прогнозованими, а ще – прийнятими у прозорий спосіб та обговореними із усіма зацікавленими сторонами.
Тут одразу згадується стара українська традиція приймати зміни до Податкового кодексу, які набирають чинності через місяць чи два.
В Україні є регулятори, наприклад, Національний банк, які взагалі не вважають за потрібне враховувати принципи державної регуляторної політики і приймають рішення сьогодні на завтра.
“НБУ позиціонує себе як орган, котрий взагалі не підпадає під закон про державну регуляторну політику. Не завжди вважає за потрібне заздалегідь вивішувати для обговорення проекти документів. Тоді банки дізнаються про рішення з преси”, – додає Олексій Гончарук.
Занадто довго
В Україні є й абсолютно затягнуті регуляторні історії. Наприклад, про спрощення порядку реєстрації портативних касових апаратів (реєстраторів розрахункових операцій або РРО).
Донедавна процедура реєстрації такого потрібного в торгівлі апарата складалася із восьми кроків і цілої кіпи папірців, яку підприємець мав завезти в Державну фіскальну службу.  Наприклад, потрібно було надати копію договору про оренду приміщення і про купівлю апарату. Для кожного пристрою – окремий пакет документів.
Таку процедуру встановлював наказ Міністерства фінансів. Робоча група при Мінфіні за участі бізнесу, яка розробляла зміни до цього наказу, працювала близько року.
Врешті міністерство пішло іншим шляхом – ДФС запровадила експеримент із застосуванням замість РРО будь-якого гаджета, на який встановлено спеціальний додаток.
“Звісно, є закиди, що документи готуються довго, поки пройдуть всі етапи. А з іншого боку, уряд дозволяє собі з голосу приймати якісь регуляторні рішення. Навіть якщо й з благих намірів, це порушує принцип прозорості, принцип обговорення, принцип доступності інформації”, – пояснює Тетяна Коротка.
Ще одна причина, чому те чи інше “регуляторне” рішення може затримуватися – неготовність різних органів приймати на себе відповідальність.
Скажімо, у різних міністерств є розбіжності в поглядах на якийсь проект постанови, тоді він потрапляє в урядовий комітет. Там мають обговорити його і дати рекомендацію уряду, чи варто приймати.
“Часто буває, що урядовий комітет не готовий видавати на-гора якусь рекомендацію і брати на себе відповідальність. Тоді процес затягується і питання зависає на рівні переписки”, – каже Коротка.
Іноді щоб вирішити проблему, достатньо від імені держави правильно прокомунікувати, переконують у Офісі ефективного регулювання.
“У нас же прийнято вирішувати всі проблеми двома перевіреними інструментами: або прийняти закон – в стилі “заборонити” чи “дозволити”, або створити орган державної влади, який цю проблему має вирішувати. Але це обмежений погляд на ситуацію”, – вважає Гончарук.
Як має бути
Робота уряду, парламенту, президента – формування політики, тобто ідентифікація суспільних проблем і планування їх вирішення, щоб інтереси всіх стейкхолдерів були збалансовані. Тобто спершу держорган має визначити проблему, потім – обговорити варіанти її вирішення з усіма зацікавленими сторонами, а далі сідати за розробку документа.
В Україні цей процес зведений до нормопроектуваня, вважають у BRDO.
“Тобто проблему не дискутують (передбачається, що всім і так все зрозуміло), не розглядають альтернативні рішення (“що тут думати – треба діяти”) і не прогнозують наслідки (“і так піде”). Предметом дискусії вже є готовий документ, тому вона зводиться до обговорення нормопроектувальної техніки, повсюдності регулювання, якості нормативного поля і так далі. Словом, до всіляких абстрактних і страшенно другорядних речей”, – іронізує Олексій Гончарук.
Втім, експерти позитивно оцінюють просування України в цьому полі: обговорювати готовий проект акту краще, ніж не обговорювати взагалі.
“Золоті” формальності
Базова європейська практика полягає у консультаціях з максимальною кількістю зацікавлених сторін, щоб кінцеве рішення було максимально збалансованим і нове регулювання не створювало зайвих перекосів.
В Україні така традиція тільки формується: міністерства і відомства обговорюють час від часу потенційні правила гри на зустрічах з бізнес-асоціаціями. Однак культура таких консультацій залишається низькою, відзначають в Офісі ефективного регулювання.
Обговорення нової “регуляції” може зводитися до  публікації тексту нормативного проекту документу на сайті органу державної влади. Потім формально збирають зауваження, складають протокол розбіжностей – на тому консультації вважаються завершеними.
За законом зауваження до проекту документу органи держвлади мають приймати не менше місця і не більше трьох. В середньому нормативно-правовий акт розробляють 1-3 місяці, законопроект – 1-2 роки, уточнює Олексій Гончарук.
Якщо до бізнес-асоціацій, в яких представлений великий і середній бізнес, чиновники приходять порадитись, то малі підприємці спостерігають за цим процесом пасивно.
“Багато малих підприємців не вважають цю роботу важливою. Навіть не хочуть перелаштовувати свою роботу, щоб вести бізнес добропорядно. Ну прийде раз на рік в ресторанчик перевірка – щось вирішимо. Хоча в кожній області є десятки асоціацій малого та середнього бізнесу”, – зауважує Тетяна Коротка.
Обговорення майбутнього закону чи постанови – це не формальність, наголошують експерти. Як і не формальність – підготовка супровідних документів, наприклад, аналізу регуляторного впливу, прогноз впливів. Вони мають показати, як саме пропонована регуляція вплине на бізнес. Чиновники ним не нехтують, але якість аналізу далека від ідеалу.
У BRDO сподіваються, що проблему вдасться вирішити завдяки іншій реформі – державного управління. У міністерства заходять нові люди, їх навчають, як консультуватися з зацікавленими сторонами, а от щодо підготовки документів прогресу поки що не помітно.
Анна Родічкіна, для EП
Стаття повністю доступна за посиланням