Дважды министр финансов Литвы, в разное время европейский комиссар по бюджету и финансовому планированию, налогообложению, таможенному союзу, аудиту и борьбе с мошенничеством. — Всё это об украинском бизнес-омбудсмене Альгирдасе Шемете. Вместе с командой Сектора Права мы встретились с Альгирдасом в его офисе, чтобы обсудить результаты его работы за год, изменения в проблематике украинского бизнеса и тенденциях в отношениях государства и предпринимателя.
Слово г-ну Шемете:
Наш офис выполняет обязанности классического омбудсмена. Обычно, в странах, где существует такой институт, омбудсмен наделён полномочиями рекомендовать и мониторить выполнение этих рекомендаций. Исполнительной же функции нет нигде.
Наши действия, права и обязанности расписаны в постановлении правительства, которое было принято в конце 2014 года: мы имеем право запрашивать и получать информацию от государственных органов по вопросам и от имени обратившегося к нам бизнеса. Мы опрашиваем государственных служащих и сам бизнес, проверяем факты и выдаём рекомендации государственным органам. Это инструкции: что госорганы должны сделать для того, чтобы проблему бизнеса можно было решить. Очень важная часть нашей работы – это мониторинг выполнения. На данный момент из 300 выданных рекомендаций нам удалось достичь выполнения госорганами 70%. Такой необычный для Украины мягкий инструмент, если использовать его эффективно, действует и дает позитивные результаты.
Эти нереализованные ещё 30% рекомендаций находятся в стадии дальнейшего мониторинга и, исходя из практики, мы добьемся, чтобы практически все они были выполнены.
Как мы это делаем? В первую очередь, мы представляем фактическую информацию и глубокий анализ поступившего к нам вопроса, и показываем, где были неточности, неправильные действия, противоречия законодательству etc. Доказываем государственным органам, что они должны изменить свою позицию и в большинстве случаев нам удается это сделать, так как та информация и те материалы, которые мы предоставляем, прямо доказывают, что государственные служащие или структуры были не правы в своих действиях. Таким образом мы достигаем результатов. С другой стороны, мы используем инструмент меморандумов о взаимном сотрудничестве. Мы подписали такие меморандумы уже с шестью ведомствами. С Государственной фискальной службой, с Министерством юстиции, с Национальным антикоррупционным бюро, Министерством экологии и Государственной регуляторной службой, с Киевской городской администрацией, так как в Киеве мы тоже имеем довольно много жалоб. Ведем переговоры с национальной полицией по подписанию такого меморандума. И в планах такие меморандумы с прокуратурой и СБУ. В этих меморандумах мы предусматриваем создание экспертных групп с представителями нашего офиса и соответствующей госструктуры. Мы пытаемся любую проблему решить на самом низком уровне — это наша политика, но если это не удается сделать на уровне районной инспекции, городской или областной — собираем экспертную группу. Чаще всего после рассмотрения в таких группах мы достигаем результата.
Очень важный элемент нашей работы в том, что изначально мы занимаем нейтральную позицию. Мы не беремся решать любую проблему, которую нам предоставил бизнес. Мы разбираемся в фактах, выслушиваем вторую сторону, делаем свои выводы – прав или не прав бизнес в конкретной ситуации. Если мы считаем, что бизнес не прав, то мы открыто сообщаем, что ничем не можем помочь. Но если мы считаем, что бизнес прав, то используем все инструменты, имеющиеся в нашем распоряжении, чтобы проблему решить. Эта нейтральность очень помогает. Допустим, когда Государственная фискальная служба поняла, что мы не бежим с каждой проблемой бизнеса в ГФС, а оцениваем факты и выходим к ним только тогда, когда видим, что были ошибки, неправомерные действия или, как иногда бывает, бездействие — сотрудничество улучшилось и результат даже превысил средний процент выполнения наших рекомендаций. Они выполнили 72 % всех рекомендаций. Больше только у Министерства юстиции – 76 %.
Не выполняя наши рекомендации, госорганы рискуют получить давление СМИ. Мы всегда имеем возможность, хотя используем ее не так часто, – обращаться в средства массовой информации, обозначая действия или бездействие, вследствие которых бизнес понес убытки. Конечно же, я имею возможность обратиться к министрам, премьеру или президенту по тем проблемам, которые не решаются в ходе нормального рассмотрения. Это, я думаю, тоже дисциплинирует и такой симбиоз разных мягких инструментов помогает достичь результата. Мы видим это по нашей деятельности — региональные госструктуры стали действовать более дисциплинированно, поняв, что рискуют, принимая неправомерные решения — бизнес обратится к нам и мы поможем. Они стали действовать более дисциплинированно и это результат влияния наших действий на разные уровни администраций, он существенно чувствуется.
Кейсы
У нас много примеров обращения к министрам. Вот пример, связанный с проблемами АТО. По тем жалобам, которые пришли, мы сделали системный анализ и выяснили, что хотя государство, в виде законодательства, обещало предприятиям выплачивать компенсации за сотрудников, мобилизованных в армию, на практике этого не делалось. То есть, предприятия платили зарплату, а государство должно было компенсировать. После длительных и серьезных переговоров с Министром социальной политики, был Павел Розенко, и тогда ещё Министром финансов — Яресько, мы, в конце концов, достигли того, чтобы постановление правительства было изменено. И в завершении прошлого года предприятия получили два миллиарда гривень, как компенсацию за заработную плату, выплаченную их сотрудникам.
В начале нашей деятельности было много жалоб по регулированию “металлолома”. Проблема была в том, что зеленая карта от Министерства экологии выдавалась за тридцать дней, а разрешение на продажу действовало более короткий период. Было несоответствие между двумя актами. И после нашего включения Минэкологии изменило правила и сократило этот срок до десяти дней. Теперь в этой сфере проблем нет.
Вот очень недавний случай: была неразбериха в сфере автошкол, когда были приняты изменения в законодательстве и нужно было принять выполняющие юридические акты на уровне Министерства. Но они долго не принимались и автошколы не могли легально проводить обучение тех людей, которые хотят получить права на вождение. И вот, после нашего обращения, мы на днях получили уведомление от Министерства инфраструктуры и МВД, что эту проблему они решили — приняли изменения в подзаконных актах. Мы уже получили информацию из автошкол, что они могут нормально вести свой бизнес.
Часто бывают случаи непропорциональных действий. Например, у нас был случай с уголовным производством, где вопрос был в том, что работодатель незаконно уволил сотрудника. Я сначала очень удивился, что это является предметом уголовного кодекса, но ладно, является, что поделаешь. Еще больше я удивился, когда на предприятии делали обыск, изъяли все 45 компьютеров из-за одного увольнения — это уму непостижимо, где же тут пропорциональность в действиях. Хорошо, что после нашего вмешательства сначала вернули половину компьютеров, потом вторую половину, и бизнес смог продолжить работу.
Или случай с арестом счетов. Допустим, есть вопрос на 100 тыс. грн. А арестовывают счетов на 10 млн. грн. Где тут пропорциональность действий? Это шокирует, когда силовые структуры принимают жесткие меры даже по мелким вопросам и раздувают этот вопрос. И, что меня тоже очень часто поражает, если есть уголовное производство и бизнес готов сотрудничать: просят документы — предоставляет документы. А, несмотря на это, делается обыск, врываются с автоматами, кладут сотрудников на пол, предпринимают такие меры психологического воздействия против бизнеса. Я думал, что это только в фильмах показывают, но, оказывается, что здесь это частая практика. В начале нашей работы мы получили жалобу от крупной международной компании, в которой проводился обыск, и там были использованы разного рода действия, которые были несанкционированы или не отвечали процессуальному законодательству. Мы рассмотрели эту жалобу и достигли того, что главное следственное управление тогда еще МВД официально извинилось перед компанией за неправомерные действия. Мне мои ребята сказали, что это было, наверное, впервые в истории Украины.
Законотворчество
Если говорить о законодательных инициативах, то, на данный момент, часть наших системных рекомендаций по администрированию налогов была принята с изменением налогового кодекса в конце 2015 года.
Например, такое предложение: небольшие погрешности в декларациях, если они не ведут к изменению суммы налогов, не должны штрафоваться, чтобы бизнес не наказывался. Это положение уже присутствует в Налоговом кодексе. Теперь мы работаем с Министерством финансов над более серьезными предложениями этого системного отчета. Они связаны с электронным кабинетом налогоплательщика, с процедурой апелляции, которую мы предлагаем изменить, включая туда независимых экспертов, чтобы действительно была третья сторона, которая могла бы выразить свои аргументы. И мы сами намерены включиться в процедуру апелляции в некоторых случаях.
Также в Парламенте идет рассмотрение законопроекта по изменениям Уголовного кодекса по той планке, по достижении которой действие признается уголовным преступлением. Вы, наверное, знаете, что на момент принятия Уголовного кодекса 689 тыс. грн. было примерно равно 59 тыс. долларов. В связи с тем, что гривня девальвировала, теперь это 27 тыс. долларов. То есть, планка значительно снизилась. И очень много действий, которые носили бы нормальный административный характер, принимают уголовный характер. А возбуждение уголовных производств против бизнеса, конечно, не способствует улучшению бизнес-климата в стране. За период моей работы я убедился, что уголовное право очень широко используется по отношению к бизнесу, и это одна из, я считаю, ключевых проблем для улучшения бизнес-климата. Также в Верховной Раде находится законопроект по регулированию рынка электричества с нашими рекомендациями.
К нам поступают реальные проблемы бизнеса. Конечно, нам очень важно решить каждую из этих проблем для того, чтобы помочь конкретному предприятию, но это и дает нам возможность анализировать системно. И мы готовим системные отчеты с рекомендациями.
Вот есть отчет по администрированию налогов. Такие же отчеты подготовлены по отношениям бизнеса с силовыми структурами, по действиям натуральных монополий, по регулированию внешней торговли, подключению бизнеса к электричеству и проблемам, связанным с АТО. Уже есть шесть таких отчетов, и сейчас готовится седьмой, по регулированию рынка строительства – там тоже очень много проблем.
Механика
Мои сотрудники, в основном, мои заместители ответственны за разработку самих проектов рекомендаций. Мы их подтверждаем конкретными фактами, полученными от бизнеса. А перед тем, как огласить их, организуем разного рода форумы с предпринимателями, чтобы убедиться, что эти проблемы реально волнуют бизнес. Также мы приглашаем государственные структуры и регуляторов соответствующих рынков. И после включения бизнеса в эту работу утверждаем рекомендации на нашем наблюдательном совете, в который входит представитель правительства, представители международных институтов. Их представляют, на данный момент, руководитель ЕБРР в Киеве, и бизнес-ассоциации, которые, на данный момент, представляет президент Американской торговой палаты Энди Гундер. Представители бизнеса меняются в наблюдательном совете.
После обсуждения на набсовете и после их утверждения выносим публично, представляем их в Кабинет Министров, соответствующие ответственные за регулирование ведомства, Президенту, в Парламент и другим заинтересованным структурам. И, конечно, публикуем на нашем сайте, там вы можете найти все материалы. Затем добиваемся, чтобы эти рекомендации были воплощены в жизнь.
Конечно, мне бы очень хотелось более внимательного отношения к рекомендациям, чтобы не мы старались как-то достичь их внедрения, а чтобы уже государственные органы просили нас разъяснить и сами готовили бы решения. Но работа есть работа, мы привыкли к этому и используем разные инструменты для того, чтобы достичь результата.
Так, 12 июля на встрече бизнеса с Премьер-министром Владимиром Гройсманом мы подготовили доклады по системным проблемам, с которыми к нам обращаются предприниматели. По результатам встречи Премьер-министр дал распоряжения по решению некоторых наиболее острых проблем. И уже 18 июля ГФС приняла Указ № 633. Теперь налоговой милиции должны передаваться материалы проверок исключительно после согласования денежных обязательств. Эти изменения должны значительно уменьшить количество безосновательных криминальных дел против бизнеса. Мы признательны Кабинету Министров и ГФС за оперативное внедрение рекомендации, на которой мы акцентировали внимание во время встречи с Премьер-министром.
Я также вижу, что некоторые парламентарии используют их, предлагая свои инициативы в Парламенте — так как наши рекомендации публичные. С нашей точки зрения, самое важное, чтобы то, что мы рекомендуем, было выполнено. Если это получится в связи с тем, что депутат проявил инициативу и предложил изменение в законодательстве, которое выполнит наши рекомендации, мы это только поприветствовали бы.
Изменения за год. Налоговый вопрос
Если брать сферу, в которой мы вначале получали большое количество жалоб, вопросы, связанные с регистрацией бизнеса или имущественных прав, то после принятия нового законодательства, вступления его в силу с начала этого года, мы, практически, перестали получать жалобы по регистрационным вопросам. Я думаю, что это просто иллюстрирует успешное проведение реформы в конкретной сфере.
Также можно говорить о налоговых вопросах. Мы практически перестали получать жалобы по текущему возмещению НДС.
Вначале это была серьезная проблема, теперь только изредка поступают жалобы. Но мы продолжаем их получать по долгам за прошлые периоды — ситуация значительно не улучшилась. Мы ведем дискуссию и с Государственной фискальной службой, и с Министерством финансов для того, чтобы эту проблему, в конце концов, решить. Когда я вступил в должность, то куда только не приходил — везде возмещение НДС было вопросом номер один. Теперь ситуация постепенно улучшается, и это очевидный прогресс. Можно отметить высокий процент выполнения наших рекомендаций. Я думаю, что это тоже позитивное явление — 70% выполненных рекомендаций для Украины — это очень хороший результат.
Но в налоговой много других проблем. Они связаны также с электронным декларированием. В этом году мы получили очень много жалоб по электронному администрированию НДС. Жалобы связаны с расторжением договоров с бизнесом. Хотя, когда мы встречаемся с руководством налоговой службы, они говорят, что это делается по отношению к разного рода конвертационным центрам, налоговым ямам и другим неправомерным бизнесам. Практика показывает, что это далеко не так.
Мы общаемся с бизнесом, рассматриваем существующую информацию о нём. И если он занимается нормальной деятельностью, операции у него не меняются годами — то какой это конвертационный центр? Но на практике чаще бывает, что налоговая видит какие-то подозрительные транзакции у контрагентов и, не разобравшись в этих операциях, расторгает договора с нормальным бизнесом. А расторжение договора для бизнеса с крупным товарооборотом — это просто замораживание оборотных средств на долгое время и вероятность банкротства.
Я господину Насирову предлагаю вообще не использовать такой инструмент.
Это же налогоплательщик! Если он недобросовестный — ты можешь его проверять, налагать штрафы, но расторгать договора, когда компания не может декларировать, вводить в систему свои налоговые накладные, это неправильный инструмент, с моей точки зрения.
У нас много было таких жалоб в начале года. Но теперь ведется работа уже в самой налоговой, чтобы не было возможности злоупотреблять этим инструментом. И мы надеемся, что, если будет принят законопроект по электронному кабинету налогоплательщика, это системно устранит возможности манипуляций.
Мы стали больше получать жалоб на действия СБУ. Недавно была встреча моего заместителя с сотрудниками СБУ, где они обсудили те вопросы, которые к нам поступают. Мы получали несколько жалоб по ореховому бизнесу, по неправомерному вмешательству СБУ — истребованию документов. Получается так, что компания что-то изобрела или выполняет какой-то проект, с международной даже помощью, и СБУ запрашивает техническую документацию без санкций суда, то есть, нарушает коммерческий секрет бизнеса. В принципе, это вмешательство в экономическую деятельность, что, с моей точки зрения, недопустимо. У службы безопасности много других проблем, которые им нужно решать, но в экономическую сферу, наверное, слишком много вмешательства. Этого не должно быть.
Соотношение МСБ и крупного бизнеса, регионы и центр по количеству обращений
Пропорция остается стабильной. Я даже сам удивлен, что она практически не меняется: 80% обращающихся к нам — это малый и средний бизнес, 20% – крупный бизнес. Я прогнозирую, что в будущем этот процент МСБ будет возрастать. И, может быть, через несколько лет мы будем заниматься, в основном, только их проблемами, так как крупный бизнес имеет намного больше возможностей сам себя защитить. Если нам удастся решить ключевые, горизонтальные проблемы при помощи имплементации наших системных отчетов, то мелкие проблемы крупный бизнес сможет решить и сам. И тогда, в основном, нашими клиентами будет МСБ. Но и теперь 80% — это большой процент. Если брать по капиталу, то иностранный бизнес представляет 19%, 81% — это полностью украинский бизнес. По отраслям самое большое количество жалоб приходит от промышленности, затем следует розничная и оптовая торговля и дистрибуция, затем строительство и сельскохозяйственный бизнес. Это основные сферы, из которых приходит большинство жалоб.
Практически половина всех жалоб приходит из Киева и Киевской области. Но активны и другие индустриальные центры: Харьков, Днепр, Запорожье, Одесса, Львов. Из этих областей приходит довольно большое количество жалоб. Увеличению количества жалоб из конкретных регионов очень помогают мои визиты. За более чем год я уже посетил 15 регионов, встречался там и с администрацией, и с бизнесом, обсуждал проблемы, которые имеет региональные предприниматели. Обычно после моего посещения региона количество жалоб из него увеличивается и становится более или менее стабильным. На следующей неделе мы едем на юго-запад страны, это очень далеко, в Ужгород и Черновцы, встречаться с бизнесом там. Мой план — за этот год покрыть всю Украину и встретиться с бизнесом во всех регионах.
О критериях и показателях
Самым лучшим результатом было бы, если бы вообще не было обращений, и наша структура была бы не нужна. Но, наверное, это состоится не скоро. В абсолютных цифрах мы не имеем каких-то критериев. Главное, чтобы жалобы рассматривались в срок, который у нас установлен: 10 дней для предварительного рассмотрения, и 90 дней на полное рассмотрение жалобы по существу. Не меньше 50% результатов нашей деятельности должно быть успешным. Выполненными, по плану, должно быть не менее 80% наших рекомендаций. Вот такие качественные показатели.
Уменьшения количества поступающих жалоб, я думаю, еще придется подождать. Потому что, все-таки, страна не реформировалась очень длительное время и многие сферы просто требуют реформ. Культура взаимоотношений между бизнесом и администрацией государственной службы оставляет желать лучшего. Мы очень часто видим, что госслужащие чувствуют себя некими начальниками, а не служащими. Они не служат, а пытаются указать, что бизнес должен сделать. Для изменений в этих сферах, конечно, нужно время.
После завершения дела мы спрашиваем мнение каждого обратившегося к нам бизнеса о нашей деятельности. На данный момент 94% всех ответов положительные. Бизнес или очень доволен, или просто доволен. Я думаю, что это неплохой результат.
Чьи проблемы решать интереснее
Более интересно решать глобальные проблемы. Действительно, мы обращаем на них много внимания. Но, поверьте, намного больше удовольствия мы получаем, когда решаем проблему конкретного, иногда самого маленького бизнеса. Маленький МАФ обратился к нам, и мы убедились, что его действительно неправомерно жмут, давят. И после нашего включения проблема решилась. Это дает огромное удовольствие.
Мы уже получили довольно много жалоб от МАФов. Они потом обратились в суд. По нашим правилам, когда дело рассматривается в суде, мы прекращаем расследование по конкретному делу. Тут, конечно же, есть вопрос урегулирования этой системы. Я думаю, что нужно найти какой-то взаимоприемлемый способ, чтобы и малый бизнес остался доволен, и некоторые сооружения не портили вид города. Просто нужно искать выход, приемлемый для всех сторон. Это, я думаю, можно сделать.
Мы имели дела, расследования, связанные с сотнями миллионов гривень. Во многих из них мы достигли результата ещё в досудебной стадии. И это наша цель – мы пытаемся разрешить проблему до суда. Если же предприятие обращается в суд, оно может использовать наши материалы и результаты наших расследований. Иногда предприятие просит нас присутствовать на заседании. Мы не можем принять позицию, быть третьим лицом или, тем более, защитником в суде, но иногда бывают очень крупные и важные для страны случаи.
Недавно, компания разрешила нам раскрыть имя — был случай с Нибулоном, когда были приняты решения международного арбитража на очень крупную сумму, но они очень долго не внедрялись в украинскую систему, откладывались суды. Мы включились в процедурную часть, чтобы, действительно, суд состоялся как можно скорее, и присутствовали наши представители в суде, наблюдали. Но мы, конечно же, не вмешиваемся в само принятие решений. И, в конце концов, суд состоялся, было принято решение. Теперь идет вопрос выполнения.
Для меня каждое дело — важное. Вот мы имели случай с мелким магазином, где его собственница боролась с системой несколько лет, чтобы устранить шлагбаум, который не давал возможности клиентам нормально войти. В конце концов, на днях мы получили информацию, что этот шлагбаум спилили. Это приятно, получать такие результаты.
Исполнение
Предприятия могут обращаться к нам и по вопросам выполнения судебных решений. У нас довольно много жалоб по работе исполнительной службы. Если не выполняются решения судов, то мы обращаемся и в Министерство юстиции, так как имеем с ними меморандум о сотрудничестве. Работа с Минюстом, я считаю, очень эффективна. Был не один случай, когда после нашего вмешательства начинались и выполнялись исполнительные производства, наказывались сотрудники исполнительной службы, в случае невыполнения обязанностей.
Наш принцип — не вмешиваться в решения судов. Мы не должны влиять. С другой стороны, ничто не мешает нашим жалобщикам использовать те аргументы, которые мы выложили в ходе расследования, в свою защиту, и они это часто делают.
Конституция и законодательство предусматривают, что дела должны рассматриваться в разумные сроки. Но мы все чаще видим, что процедура, действительно, затягивается. Если дело не рассматривается год или два — тут уже ни о каких разумных сроках нельзя говорить. И по обращению жалобщика мы обращаем на это внимание судов при рассмотрении таких дел. Наша практика показывает, что это помогает. Но активной позиции по отношению к судам мы не занимаем, все-таки, мы досудебная и послесудебная инстанция.
Раньше в Минюст мы шли и по регистрации, и по выполнению судебных решений. Теперь, в основном — по выполнению. Когда есть обращение бизнеса по конкретному исполнительному производству, в первую очередь мы работаем с конкретной ответственной исполнительной службой. Затем, если мы видим, что там нет нормального сотрудничества, идем выше, на областной уровень. Если и там у нас не получается достичь решения, тогда уже организуем экспертную группу, в которой в Министерстве юстиции участвует заместитель министра. Обычно, во многих случаях, после рассмотрения на этой экспертной группе решения судов исполняются.
Порядок обращения
Бизнес, столкнувшись с проблемой, в первую очередь должен выяснить, есть ли какая-то административная процедура обжалования. И, если она существует, то наши правила говорят, что нужно пройти в ней хотя бы одну ступень. И если бизнес не доволен результатом рассмотрения в административном порядке, тогда уже сразу можно обращаться к нам. То есть, не нужно идти по всем ступеням. Достаточно пройти хотя бы одну.
Но если такой процедуры не существует, или существует вообще только одна ступень — можно обращаться. Например, как в ситуации с крупными налогоплательщиками. Там, практически, существует только одна ступень обжалования, и крупные налогоплательщики могут обращаться после получения акта в налоговой инспекции — больше уже ничего не останется делать, только в суд идти.
Практически треть всех жалоб, которые к нам приходят, не соответствуют критериям принятия. В первом квартале этого года этот процент снизился. Раньше было где-то 35-36%, а а сейчас не более 20% жалоб мы вынуждены отклонять из-за несоответствия критериям. Это говорит, наверное, о том, что бизнес все больше понимает эти критерии и не представляет жалобы, если, допустим, уже подал в суд — мы вынуждены будем отклонить такую жалобу.
Еще бывают случаи, когда в ходе самого расследования бизнес не выдерживает и обращается в суд.
Не часто, но бывают недобросовестные жалобщики, которые преподносят частичные или вообще скрывают какие-то факты. Мы всё тщательно проверяем.
Не нужно ждать, пока вам ответят, если это уже не сделано в установленные законом сроки. Мы рассматриваем новейшие жалобы, если у вас проблема случилась в 2000 году, то уже в 2016 году трудно, наверное, что-нибудь решить. Некоторые из проблем, действительно, имеют продолжительный характер. В таких случаях мы делаем исключение и рассматриваем.
http://goo.gl/5UYI4r
